文旅产业基金的金融政策梳理

文旅产业基金在设计上应当紧扣政策导向,最大程度用好政策红利。

文旅产业基金作为产业投资基金的一个重要分支,其投资重点主要定位于旅游业,旨在通过市场化融资平台引导社会资金流向,筹集发展资金,促进旅游基础设施和旅游景区的开发建设、助推旅游产业的结构升级以及挖掘和培育优质旅游上市资源等。

一、产业基金投向文旅项目的相关监管政策

关于基金的投融资监管政策文件体系庞杂,本文仅对政府及各部委对文旅项目的相关金融政策进行梳理,基金本身的投融资监管政策将撰文另述。

(一)国家级监管政策梳理

1、《文化部 国家旅游局关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》

文化部、国家旅游局于2009年8月31日发布《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》,推动文化与旅游相结合,鼓励主题公园、旅游度假区设立连锁网吧、游戏游艺场所等设施。 

2、〔2009〕41号文《关于加快发展旅游业的意见》

2009年12月1日,国务院发布〔2009〕41号文《关于加快发展旅游业的意见》,要求放宽旅游市场准入,简化审批手续,鼓励社会资本公平参与旅游业发展,鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业。推进国有旅游企业改组改制,支持民营和中小旅游企业发展,支持各类企业跨行业、跨地区、跨所有制兼并重组。

41号文提出的措施中重点包括:加大政府投入和加大金融支持。对符合旅游市场准入条件和信贷原则的旅游企业和旅游项目,要加大多种形式的融资授信支持,合理确定贷款期限和贷款利率。符合条件的旅游企业可享受中小企业贷款优惠政策。支持符合条件的旅游企业发行短期融资券、企业债券和中期票据,积极鼓励符合条件的旅游企业在中小企业板和创业板上市融资。鼓励消费金融公司在试点过程中积极提供旅游消费信贷服务。 

3、〔2012〕32号文《关于金融支持旅游业加快发展的若干意见》

2012年2月7日,中国人民银行联合发展改革委、旅游局、银监会证监会、保监会、外汇局发布银发〔2012〕32号文《关于金融支持旅游业加快发展的若干意见》。政策规定:

创新发展符合旅游业特点的信贷产品和模式。鼓励金融机构在依法合规、风险可控和符合国家产业政策的基础上,探索开展旅游景区经营权质押和门票收入权质押业务,积极开展旅游企业建设用地使用权抵押、林权抵押等抵质押贷款业务。加快完善各项资产和权益的抵质押登记和评估工作。针对旅游企业财务特点,积极为旅游企业提供固定资产贷款、项目融资贷款、流动资金贷款、融资租赁、票据贴现、资金结算、现金管理等综合金融服务。 

4、〔2012〕280号文《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》

2012年6月5日,国家旅游局发布旅办发〔2012〕280号文《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》,政策规定:

加大对民间旅游投资的金融支持力度。对符合信贷原则的民营旅游企业和民间投资旅游项目,要加大多种形式的融资授信支持,合理确定贷款期限和贷款利率。符合条件的民营旅游企业可享受中小企业贷款优惠政策。对有资源优势和市场潜力但暂时经营困难的企业,金融机构要按规定积极给予信贷支持。进一步完善旅游企业融资担保等信用体系,加大各类信用担保机构对旅游企业和旅游项目的担保力度。拓宽民营旅游企业融资渠道,金融机构对商业性开发景区可以开办依托景区经营权和门票收入等质押贷款业务。鼓励中小旅游企业和乡村旅游经营户以互助联保方式实现小额融资。支持符合条件的旅游企业发行短期融资券、企业债券和中期票据,积极鼓励符合条件的旅游企业上市融资。 

5、〔2014〕31号文《关于促进旅游业改革发展的若干意见》

2014年8月9日,国务院出台〔2014〕31号文《关于促进旅游业改革发展的若干意见》,提出要加大财政金融对旅游产业的支持,通过政府引导推动设立旅游产业基金。旅游产业投资基金对我国旅游产业的跨越发展具有非常重大的意义。

措施中包括:加大财政金融扶持。国家支持服务业、中小企业、新农村建设、扶贫开发、节能减排等专项资金,要将符合条件的旅游企业和项目纳入支持范围。政府引导,推动设立旅游产业基金。支持符合条件的旅游企业上市,通过企业债、公司债、中小企业私募债、短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等债务融资工具,加强债券市场对旅游企业的支持力度,发展旅游项目资产证券化产品。加大对小型微型旅游企业和乡村旅游的信贷支持。

措施中还包括:优化土地利用政策。坚持节约集约用地,按照土地利用总体规划、城乡规划安排旅游用地的规模和布局,严格控制旅游设施建设占用耕地。年度土地供应要适当增加旅游业发展用地。进一步细化利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和石漠化土地开发旅游项目的支持措施。在符合规划和用途管制的前提下,鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业。 

6、〔2014〕60号文《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》

2014年11月16日,国务院发布国发〔2014〕60号文《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,政策规定:

推广政府和社会资本合作(PPP)模式。认真总结经验,加强政策引导,在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域,积极推广PPP模式,规范选择项目合作伙伴,引入社会资本,增强公共产品供给能力。政府有关部门要严格按照预算管理有关法律法规,完善财政补贴制度,切实控制和防范财政风险。健全PPP模式的法规体系,保障项目顺利运行。鼓励通过PPP方式盘活存量资源,变现资金要用于重点领域建设。 

7、〔2015〕62号文《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》

2015年8月,国务院办公厅印发〔2015〕62号文《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》,提出设立中国旅游产业促进基金,鼓励有条件的地方政府设立旅游产业促进基金。支持企业通过政府和社会资本合作(PPP)模式投资、建设、运营旅游项目。各级人民政府要加大对国家重点旅游景区、“一带一路”及长江经济带等重点旅游线路、集中连片特困地区生态旅游开发和乡村旅游扶贫村等旅游基础设施和公共服务设施的支持力度。

措施中包括:拓展旅游企业融资渠道。支持符合条件的旅游企业上市,鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续原则加大对旅游企业的信贷支持。积极发展旅游投资项目资产证券化产品,推进旅游项目产权与经营权交易平台建设。积极引导预期收益好、品牌认可度高的旅游企业探索通过相关收费权、经营权抵(质)押等方式融资筹资。鼓励旅游装备出口,加大对大型旅游装备出口的信贷支持。

措施中还包括:大力发展特色旅游城镇。推动新型城镇化建设与现代旅游产业发展有机结合,到2020年建设一批集观光、休闲、度假、养生、购物等功能于一体的全国特色旅游城镇和特色景观旅游名镇。 

8、〔2016〕8号文《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》

2016年2月6日,国务院发布国发〔2016〕8号文《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》,主要包括以下措施:

(1)金融方面政策

专项建设基金要扩大支持新型城镇化建设的覆盖面,安排专门资金定向支持城市基础设施和公共服务设施建设、特色小城镇功能提升等。鼓励开发银行、农业发展银行创新信贷模式和产品,针对新型城镇化项目设计差别化融资模式与偿债机制。鼓励商业银行开发面向新型城镇化的金融服务和产品。鼓励公共基金、保险资金等参与具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。鼓励地方利用财政资金和社会资金设立城镇化发展基金,鼓励地方整合政府投资平台设立城镇化投资平台。支持城市政府推行基础设施和租赁房资产证券化,提高城市基础设施项目直接融资比重。

(2)政府层面措施

深化政府和社会资本合作。进一步放宽准入条件,广泛吸引社会资本参与城市基础设施和市政公用设施建设和运营。

加大政府投入力度。优化政府投资结构,安排专项资金重点支持农业转移人口市民化相关配套设施建设。编制公开透明的政府资产负债表,允许有条件的地区通过发行地方政府债券等多种方式拓宽城市建设融资渠道。省级政府举债使用方向要向新型城镇化倾斜。

(3)土地政策

规范推进城乡建设用地增减挂钩。全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。

建立城镇低效用地再开发激励机制。允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下,按照有关规定经批准后对土地进行再开发。在国家、改造者、土地权利人之间合理分配“三旧”(旧城镇、旧厂房、旧村庄)改造的土地收益。

完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。

9、〔2016〕70号文《国务院关于印发“十三五”旅游业发展规划的通知》

2016年12月7日,国务院发布〔2016〕70号文《国务院关于印发“十三五”旅游业发展规划的通知》,政策规定:实施“旅游+”战略,推动旅游与城镇化、新型工业化、农业现代化和现代服务业的融合发展,拓展旅游发展新领域。完善城市旅游基础设施和公共服务设施,支持大型旅游综合体、主题功能区、中央游憩区等建设。加强规划引导和规范管理,推动主题公园创新发展。建设一批旅游风情小镇和特色景观名镇。

(二)地方监管政策梳理

产业基金投向文旅项目的地方政策各地发文不少,本文仅作部分展示。

1、《江苏省省政府关于推进旅游业供给侧结构性改革促进旅游投资和消费的意见》(苏政发〔2016〕134号)

2、《辽宁省关于促进旅游产业改革发展的实施意见》(辽市政发〔2015〕38号)

3、《北京市旅游条例》(十四届34号)

4、《新疆旅游业发展三年行动计划》(2013-2015)

5、《陕西省人民政府关于促进旅游业改革发展的实施意见》(陕政发〔2015〕23号)

6、《陕西省人民政府办公厅关于促进旅游投资和消费的实施意见》(2016年1月20日)

7、《山西省人民政府关于促进旅游业改革发展的意见》(晋政发〔2015〕17号)

8、《山西省人民政府办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的实施意见》(晋政办发〔2016〕160号)

9、《四川省人民政府办公厅关于大力发展乡村旅游合作社的指导意见》(川办函〔2016〕65号)

10、《关于进一步促进旅游业加快发展的若干意见》(东府办〔2015〕20号)

11、《河北省人民政府关于进一步加快旅游业实现跨越式发展的若干意见》(冀政〔2012〕22号)

12、《中共贵州省委 贵州省人民政府关于支持贵阳市加快旅游业发展的意见》(2014年7月21日)

13、《关于加快股权投资基金业发展的若干意见》(晋政发(2017)19号)

14、《关于促进首都金融产业发展的意见实施细则》(京发改〔2005〕2736号)、《关于促进股权投资基金发展的意见》(京发改〔2005〕197号)

15、《关于本市股权投资企业工商登记等事项的通知》(沪金融办通〔2011〕10号)、《浦东新区人民政府关于印发促进金融业发展财政扶持办法的通知》(浦府〔2012〕202号10号)、《浦东新区促进金融业发展财政扶持办法实施细则》

16、《深圳市人民政府印发关于促进股权投资基金业发展的若干规定的通知》(深府〔2010〕103号)、《关于进一步支持股权投资基金业发展有关事项的通知》

17、《广州市人民政府办公厅印发关于促进广州股权投资市场规范发展暂行办法(修订)的通知》(穗府办〔2015〕5号)、《广州市人民政府关于印发加快发展总部经济实施意见及配套文件的通知》、《广州市人民政府关于印发加快发展总部经济实施意见及配套文件的通知》(穗府〔2013〕14号)、《广州市人民政府办公厅印发关于支持国家金融监管部门驻粤机构和金融机构在广州国际金融城建设自用办公用房若干规定的通知》(穗府办〔2013〕48号)

18、《珠海市横琴新区鼓励股权投资基金企业及股权投资基金管理企业发展的试行办法》(珠横新管〔2012〕21号)和《横琴新区促进股权投资基金业发展的实施意见》(珠横新管〔2012〕22号)

19、《<天津市促进现代服务业发展财税优惠政策〉的通知》(津财金[2012]24号)、《天津股权投资企业和股权投资管理机构管理办法》(津发改财金 [2011] 675 号)、《天津股权投资企业和股权投资管理机构管理办法补充通知》 (津发改财金 [2012] 146 号)、《关于加强股权投资企业和股权投资管理机构管工作的通知》 (津发改财金 [2012] 1047 号)和《支持服务业发展的有关财税政策汇编》

20、《关于加快贺胜金融小镇建设发展的意见》(咸政发〔2016〕14号)

21、《西藏自治区人民政府关于印发西藏自治区企业所得税政策实施办法的通知》(藏政发〔2014〕51号)以及《西藏自治区人民政府关于印发西藏自治区招商引资若干规定的通知》(藏政发〔2014〕103号)。

22、《关于在喀什、霍尔果斯经济开发区试行特别机制和特殊政策的意见》、霍尔果斯经济开发区招商引资财税优惠政策(试行)、关于印发《克拉玛依市促进股权投资类企业发展暂行办法》的通知(新克政发〔2013〕27号)

23、《市政府关于加快我市私募金融服务业发展的实施意见》杭政函〔2015〕149号

二、基金投向特色小镇项目的监管政策

基金投向特色小镇的监管政策是国家和各部委对于推动旅游业发展的政策细化和补充。

(一)国家级监管政策梳理 

1、〔2016〕147号文《关于开展特色小镇培育工作的通知》

2016年7月1日,住房城乡建设部联合国家发展改革委、财政部发布建村〔2016〕147号文《关于开展特色小镇培育工作的通知》,重点包括:

到2020年,培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇,引领带动全国小城镇建设,不断提高建设水平和发展质量。

2、〔2016〕2125号文《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》

2016年10月8日,国家发展改革委发布发改规划〔2016〕2125号文《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》,重点包括:

创新社会治理模式是建设美丽特色小(城)镇的重要内容。要统筹政府、社会、市民三大主体积极性,推动政府、社会、市民同心同向行动。充分发挥社会力量作用,最大限度激发市场主体活力和企业家创造力,鼓励企业、其他社会组织和市民积极参与城镇投资、建设、运营和管理,成为美丽特色小(城)镇建设的主力军。积极调动市民参与美丽特色小(城)镇建设热情,促进其致富增收,让发展成果惠及广大群众。逐步形成多方主体参与、良性互动的现代城镇治理模式。

政府主要负责提供美丽特色小(城)镇制度供给、设施配套、要素保障、生态环境保护、安全生产监管等管理和服务,营造更加公平、开放的市场环境,深化“放管服”改革,简化审批环节,减少行政干预。 

3、〔2017〕102号文《关于开发性金融支持特色小(城)镇建设促进脱贫攻坚的意见》

2017年1月13日,国家发展改革委和国家开发银行联合发布发改规划〔2017〕102号文《关于开发性金融支持特色小(城)镇建设促进脱贫攻坚的意见》,重点包括:

加大金融支持力度。开发银行加大对特许经营、政府购买服务等模式的信贷支持力度,特别是通过探索多种类型的PPP模式,引入大型企业参与投资,引导社会资本广泛参与。发挥开发银行“投资、贷款、债券、租赁、证券、基金”综合服务功能和作用,在设立基金、发行债券、资产证券化等方面提供财务顾问服务。发挥资本市场在脱贫攻坚中的积极作用,盘活贫困地区特色资产资源,为特色小(城)镇建设提供多元化金融支持。各级发展改革部门和开发银行各分行要共同推动地方政府完善担保体系,建立风险补偿机制,改善当地金融生态环境。 

4、〔2017〕27号文《关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》

2017年1月24日,住房城乡建设部和国家开发银行联合发布建村〔2017〕27号文《关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》,重点包括:

做好融资规划。国家开发银行将依据小城镇总体规划,适时编制相应的融资规划,做好项目融资安排,针对具体项目的融资需求,统筹安排融资方式和融资总量。

加强信贷支持。国家开发银行各分行要会同各地住房城乡建设(规划)部门,确定小城镇建设的投资主体、投融资模式等,共同做好项目前期准备工作。对纳入全国小城镇建设项目储备库的优先推荐项目,在符合贷款条件的情况下,优先提供中长期信贷支持。

创新融资模式,提供综合性金融服务。国家开发银行将积极发挥“投、贷、债、租、证”的协同作用,为小城镇建设提供综合金融服务。根据项目情况,采用政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务、机制评审等模式,推动项目落地;鼓励大型央企、优质民企以市场化模式支持小城镇建设。在风险可控、商业可持续的前提下,积极开展小城镇建设项目涉及的特许经营权、收费权和购买服务协议下的应收账款质押等担保类贷款业务。

(二)地方监管政策梳理

特色小镇各地发文不少,本文仅作部分展示。 

1、《山东省人民政府关于开展“百镇建设示范行动”加快推进小城镇建设和发展的意见》(鲁政发〔2012〕22号)

2、《关于加快特色小镇规划建设的实施意见》(2012年)

3、《福建省人民政府关于开展特色小镇规划建设的指导意见》(闽政〔2016〕23 号)

4、关于深化拓展“百镇建设行动”培育创建特色镇的意见》(川委发〔2017〕22号)

5、《贵州省关于加快100个示范小城镇改革发展的十条意见》

6、《杭州市人民政府关于加快特色小镇规划建设的实施意见》(杭政函〔2015〕136号)

7、《天津市特色小镇规划建设指导意见》

8、《关于进一步推进全省重点示范镇文化旅游名镇(街区)建设的通知》(陕办字〔2013〕43号)

9、中共河北省委、河北省人民政府关于建设特色小镇的指导意见(2016年)

10、《甘肃省人民政府办公厅关于推进特色小镇建设的指导意见》(甘政办发〔2016〕11号)

11、《内蒙古自治区人民政府办公厅关于特色小镇建设工作的指导意见》(内政办发〔2016〕128号)

三、基金投向产业项目的用地监管政策

土地环节非本文重点,因此不作深入探讨。

(一)国家级监管政策梳理

1、〔2015〕10号文《关于支持旅游业发展用地政策的意见》

2015年11月25日,国土资源部联合住房和城乡建设部、国家旅游局发布国土资规〔2015〕10号文《关于支持旅游业发展用地政策的意见》,政策规定包括:

依据《不动产登记暂行条例》等法律法规规定,做好确权登记服务。

建立部门共同监管机制,建设项目用地供应和使用管理应同时符合土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划及其他相关区域保护发展建设等规划。

严格旅游业用地供应和利用监管。规范土地供应行为,以协议方式供应土地的,出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。严格旅游项目配套商品住宅管理,因旅游项目配套安排商品住宅要求修改土地利用总体规划、城乡规划的,不得批准。严格相关旅游设施用地改变用途管理,土地供应合同中应明确约定,整宗或部分改变用途,用于商品住宅等其他经营项目的,应由政府收回,重新依法供应。 

2、〔2016〕4号文《关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》

2016年4月14日,国土资源部发布国土资规〔2016〕4号文《关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》,政策主要包括:

完善住房用地供应政策。允许尚未开工房地产项目用地按照有关规定改变用途,用于棚改安置房和公共租赁住房建设。鼓励以各类住房配建、现有非住宅用地改变用途等方式,支持发展住房租赁市场。

积极推进城镇低效用地再开发。鼓励土地权利人、集体经济组织和社会资本,采取灵活的处置方式,促进城中村、棚户区、老工业区改造,推动城市更新、产业升级和功能提升。在符合规划的前提下,原国有土地使用权人可通过自主、联合、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发,原划拨土地使用权改造开发需办理有偿用地手续的,可依法采取协议方式。

实施差别化产业用地政策。利用存量用地发展先进制造业、生产性服务业、创新创业平台、“互联网+”等,在5年内可保持原用途、原用地方式不变。

加快推进宅基地、集体建设用地使用权确权工作,完善宅基地用益物权的权能及实现形式,进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权不变。稳步开展农民住房财产权和宅基地使用权抵押、担保、转让,支持引导进城落户农民宅基地使用权依法自愿有偿退出。全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策。 

3、〔2016〕38号文《产业用地政策实施工作指引》

2016年10月28日,国土资源部发布国土资厅发〔2016〕38号文《产业用地政策实施工作指引》,对产业用地政策做出如下规定:

产业用地政策是指国务院、国土资源部针对特定行业制定的专项用地政策。上述“特定行业”,不包括房地产业。

根据现行土地管理法律法规和《关于支持旅游业发展用地政策的意见》(国土资规〔2015〕10号),土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模边界外的旅游项目中的自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地,可按原地类认定和管理。

根据国土资规〔2015〕10号文件,旅游相关建设项目中的人造景观用地应根据具体行业市场经营情况,客观评估确定供应底价。

市、县国土资源主管部门应会商产业主管部门,对以下项目性质予以认定:

(1)落实产业用地政策时,对相关项目是否属于国家支持发展产业难以确认的;(2)建设单位认为自身拟建项目符合《划拨用地目录》,对项目是否属于非营利性项目性质难以确认的。

(二)地方监管政策梳理

本文暂不收录。 

四、总结

文旅产业基金以文化旅游产业项目为主要投资对象,通过对国家、各省市级政府和各部委的一系列政策进行梳理,可以看出政策上对该产业呈持鼓励和支持的态度,尤其对金融方面的政策支持做了具体的安排和说明,拓宽了融资渠道。对于文旅产业当中的特色小镇项目,除了明确和细化文旅产业的政策外,住建部特别联合了国开行发布金融支持政策,体现出对该领域的重视。另外,在土地使用方面与商品住宅用地做了明确划分,对具体项目的产业认定做了相应的安排。总体而言,文旅产业基金在设计上应当紧扣政策导向,最大程度用好政策红利。

*本文来源:微信公众平台“股权实务”(ID:guquanshiwu),作者:李佩璇,原标题:《文旅产业基金的金融政策梳理》。

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