海南开发无人岛绝非易事,如何避免“伤基”?

海南无人岛政策的放开,只是其中的一个具有代表性的阀口,这次的开发经验必将成为“中国海岛模式”中重要的一笔。

要数起中国旅游最“受宠”的目的地,海南稳坐前三。作为中国唯一一个热带岛屿省份,海南坐拥得天独厚的自然资源,森林覆盖率高达62%、空气优良率保持在99%以上,成为最适合休闲度假的不二选择。

自从1988年海南经济特区建立以来,30年的“逆袭”路上海南受尽了政策之惠。2009年国务院发布《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》,对于国际化海南的建立寄予厚望;2018年国务院对外发布了《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》,确定了海南“一区一港”的版图;围绕建设自贸区自贸港,海南还出台了鼓励发展赛马、探索竞猜型体育彩票、禁止销售燃油汽车等一系列政策。

然而,这位有恃无恐的“青年发展家”却总是不尽如人意。好不容易摆脱了“孤岛”困境,却又与“国际旅游岛”的愿景背道而驰,越发展越低端,成为北方,尤其是东北人候鸟式度假的天堂,入境游持续下滑,旅游市场进入迷途。

回顾海南最近30年,除了屡次房价涨上天然后破灭以外,多年来经济并未取得长足发展。7月4日,海南省海洋与渔业厅公布了《海南省无居民海岛开发利用审批办法》。7月5日,国家海洋局发布了《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》,进一步明确了开发无人岛的相关规定,深受社会各方瞩目。

1、“当岛主”不是新事,更绝非易事

根据《国内居民海岛旅游消费研究报告 2017》显示, 2017年中国居民出境海岛游的出游人次突破 4000万人次,创造旅游收入总量超1.2万亿元。如此可见,海岛游对于国内消费者的诱惑力,以及开发本土海岛旅游的商机。这在国家海洋局发布的《2016年海岛统计调查公报》也有体现,江苏、广西等多省出台政策,并开始开发无人海岛。而浙江、福建早在2014年就报道,一些企业家已经过上了金庸小说中“桃花岛”的惬意生活。

然而,海岛资源和海岛旅游之间的转化并不是一蹴而就的容易事。早在2003年,中国就已经推出《无居民海岛保护与利用管理规定》,首次明确允许个人或机构开发利用无人岛。据当时数据显示,中国拥有面积超过500平方米的岛屿6500多个,其中有居民的海岛仅433个,其余均为无居民海岛。500 平方米以下的无居民海岛数以万计。2011年4月,国家海洋局公布第一批176个无居民海岛开发名录,涉及辽宁、山东、浙江、福建、广东、海南等 8 个省区。其中,海南省在名录中占6个名额。

2011年11月,中国第一次进行海岛使用权拍卖,宁波的高宝投资有限公司以2000万元拍得宁波大羊屿,将打造为以游艇度假为特色的海岛。但在2014年,总投资5亿元的大羊屿一期建设项目就宣告终止。原因之一是每天上岛施工的时间不固定,要视潮汐而定;原因之二是每年夏天台风都会中断工程;原因之三是自备发电机、运输沙石的成本比陆地施工成本高3-5倍。

除了施工工期不稳定,开发海岛还需要面对敏感的生态环境。三亚市凤凰岛,此前以三亚国际客运港和国际邮轮港名义取得海域使用权,实际开发房地产酒店用地远超港口用地。由此导致三亚湾西部岸线遭到侵蚀、三亚河污染加剧。

就在5月29日,海南省才公布了《海南省贯彻落实中央第四环境保护督察组督察反馈意见整改方案》,对一些违规填海、无序养殖的海洋海岛开发项目划定了具体整改期限。如今,开发无人岛已经不是可望而不可及的“梦想”,但是在近20年的探索中,初期投资巨大、生态环境敏感、基础建设难度大、收回投资周期长等问题逐渐显现出来,并且艰巨得无法回避。

2、博采众长:开发无人岛“海外经”

无居民海岛,对于中国消费者来说早已不是新鲜事。它们分布在全球四大洋之上,也长期存在于各国的开发和保护模式之中。一些国家海岛旅游开发已经有了成熟模式,其中印度洋上闻名遐迩的岛屿国家马尔代夫堪称典范。

以海岛旅游闻名于世的马尔代夫,旅游业已经于渔业、航运业共同成为当地三大支柱产业。马尔代夫拥有大小岛屿近1200个,1980年起,它依靠国外资金援助,制定了海岛开发计划。

马尔代夫建立了专门的海岛旅游管理机构,每一个无人岛的开发,均先由一个投资主体向政府租赁一个岛屿,在海岛上建一家酒店,以完整、独立、封闭式的度假村模式经营发展。这种“一岛一店一特色”的开发模式营造了“小、清、静”的休闲氛围,被称为海岛开发的“马尔代夫模式”。

强烈的环保意识是“马尔代夫模式”成功的关键。其著名的“三低一高”的开发原则(即低层建筑、低密度开发、低容量利用和高绿化率),保证生态开发的落实,保留了岛屿的原景、原味。

此外,马尔代夫的盛景也离不开当地政府的大力支持。严格的审查批准制度为海岛开发保驾护航。旅游部门代表国家对外出租海岛、组织审查海岛开发规则和海岛开发建设的布局、制定滨海旅游法规,以及旅游业的日常监管。由于旅游业举足轻重的意义,该国还成立了由旅游、渔业、交通等部门组成的国家旅游管委会。

世界上很多无人岛都具有开发旅游或私人度假的潜能。1999年,美国成立了海岛事务跨部管理机构,并采用出租的办法行使无居民海岛使用权。美国田纳西河流域管理局通过出租的方式,向私人转让公有海岛使用权,用于休养、避暑、划船、钓鱼以及类似的消遣活动。

英国的无居民海岛,名义上都归皇室所有。为了获得经常性收益,皇室一般是将海岛出租给私人,由私人开发后再进入市场。

在澳大利亚,政府向企业及个人提供无居民海岛的重要方式也是出租。租约必须符合规划,并需要批准;如无居民海岛改变用途需事先申请,经批准后重新订立租约。

在新加坡,政府将一定年期的无居民海岛使用权转让给使用者,使用者接着可自由转让和转租,但年期不变。使用年期届满,政府即收回海岛,岛上建筑物也无偿归政府所有。到期后重新租岛。

印度尼西亚作为世界上最大的群岛国,拥有岛屿约1.7万个。印尼政府鼓励外国投资商租用其无居民海岛,并提供减税等优惠政策。印尼还成立了伊斯兰金融合作俱乐部,专门吸引来自海湾国家对无人岛的投资。

大规模出租无居民岛屿的国家,多以市场经济为主导,政府较少直接参与生产经营活动。于是,众多转让无居民海岛使用权的中介机构大显身手,不仅全面提供各大洲可转让岛屿的信息,还发布大量明星、美景照片,将享受私人岛屿,包装成高端人士的生活元素。

3、海南无人岛如何避免“伤基”?

荒岛开发,环保先行,而环保措施的基础是立法。日本的《日本孤岛振兴法》、韩国的《岛屿开发促进法》、澳大利亚新威尔士州的《劳德哈伍岛法》、美国的《1972年美国联邦海岸带管理法》就明确规定了无居民海岛的管理制度,尤其是环保相关政策。

在国内无人岛开发的问题上,“生态保护”也一直是公众关注的焦点。2016年底,国家海洋局印发《无居民海岛开发利用审批办法》,将“生态优先”规定为无居民海岛开发利用遵循的最重要原则并贯穿始终。2018年7月5日,国家海洋局发布《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》要求,严格落实海洋国土空间生态保护红线,以生态保护优先和资源合理利用为导向,对需要严格保护的海域、无居民海岛,严禁开发利用;对可开发利用的海域、无居民海岛,通过有偿使用达到尽可能少用的目的。

另外,《意见》也提出,我国将逐步提高经营性用海用岛的市场化出让比例,鼓励沿海各地区在依法审批前,结合实际推进旅游娱乐、工业等经营性项目用岛采取招标拍卖挂牌等市场化方式出让。

除了生态环境的保护,在开发的过程中还要处理好海岛历史遗留问题。在2009年通过的《中华人民共和国海岛保护法》中明确指出,无居民海岛所有权属于国家,但追溯历史原因,大部分无居民海岛存在原所有人或使用人。

由于长期以来无居民海岛缺乏统一的管理制度和规范,各相关部门无法就问题达成统一意见,导致同一岛上数证并存、权属复杂混乱等问题。为了无居民海岛的保护与有序开发,需要在对无居民岛屿历史遗留产权问题进行实证分析的前提下,有效解决问题。

其中包括无居民岛屿林权证问题的解决,以及无居民岛屿已租赁、开发利用问题的处理。建立集中统一的管理模式,解决无居民海岛历史遗留产权问题的最终目标是实现其权属明晰、合法有序,故对无居民岛屿实行集中统一管理是前提和关键。

 随着政策进一步明确,海南无人岛的旅游开发显现出巨大吸引力。与此同时,海岛旅游开发的科学性和文化创新的独特性需要得到高度关注。参照《海南省无居民海岛开发利用审批办法》的有关规定,无居民海岛的开发利用期限最长为50年。除了旅游娱乐用岛的期限为25年,养殖用岛可达15年、盐业矿业用岛为30年、公益事业用岛为40年、港口等建设工程为50年。

充分发挥文化和旅游对于海岛的积极作用,多方规范为有序开发和运营保驾护航。为“岛主”设置适当的准入门槛,尊重海岛生态系统的脆弱性和敏感性,提前制定并完善开发所需要的资金准备和规划要求,避免无序开发和资源浪费;鼓励并推动海岛开发的行业规范的落实,以法律规范和市场机制两只手共同约束不文明行为。

在“岛主”之间建立合作俱乐部,促进交流、经验互鉴,努力打造国内“一岛一特色”的海岛开发模式;重要的是,正确引导并督促海岛“来访者”自觉遵守规范,杜绝对生态链条造成不可逆的的伤害,共同营造和谐、环保的海岛环境。

自古以来,海岛都承载着人们对于美好自由的向往,营造了无数少年的“江湖梦”,成为现代旅游玩家最后的“避难所”。因此,无人岛屿的开发和运营比起单纯的旅游目的地来说,更为复杂。

它需要的是完善的政策支持和引导、市场机制的有序竞争,还有“岛主”强有力的资金支持、基于环保意识和创新意识的开发策略,更需要接下来的“享受者”自觉形成的保护行为。

这场声势浩大、难度不小的无人岛开发,从某种角度上看,是人和自然的一笔交易。对于2011年国家海洋局公布的第一批176个无居民海岛开发名录中,海南省占有的6个名额而言,这场交易十分激烈。而海南无人岛政策的放开,只是其中的一个具有代表性的阀口,这次的开发经验必将成为“中国海岛模式”中重要的一笔。

*本文来源:微信公众平台“小荣说”,(ID:xiaorongshuo),作者:李洁,原标题:《海南允许开发无人岛:到底是商机还是“伤基”?》。

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