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登录在高热、刹车及清理整顿后,新一轮特色小镇和特色小城镇建设,再被套上新新“紧箍咒”。
9月30日,国家发改委、商务部、文化和旅游部等十部门发布了《关于印发全国特色小镇规范健康发展导则的通知》。这一《导则》指出,特色小镇应聚焦产业细分门类,做强做精特色产业集群,特色产业投资占总投资比例原则上不低于60%,培育竞争优势强的领航企业,文化旅游类的特色小镇接待旅游的人数原则上每年不少于50万人次。这个《导则》强调除了原有的传统民居外,特色小镇建设用地中,住宅用地的占比原则上不超过30%,鼓励控制在25%以下。
结合去年9月国家对房地产企业融资监管的规定,要求控制房地产企业有息债务增长,并设置了三道红线和房地产企业的四档分类。我们简单回顾一下,它们分别是:
红线1:剔除预收款的资产负债率不得大于70%
红线2:净负债率不得大于100%
红线3:现金短债比不小于1
根据这三道红线,把房企分为了红、橙、黄、绿四档。红色档是如果三条红线都触碰到了,则不得新增有息负债;橙色档,如果碰到两条线,负债年增长率不得超过5%;黄色档是碰到一条线,负债年增长的速度不得超过10%;绿色档是三条红线都没有碰到,负债的年增速不得超过15%。
在这个背景下,我们可以看到“文旅+地产”的模式,基本上“寿终正寝”。过去很多年,中国文旅产业的一部分企业是以地产的模式在做文旅,基本模式基本包括了“地产+五星酒店”、“地产+主题公园”、“地产+度假村”、“地产+文旅融合体”、“地产+特色小镇”,基本模式换汤不换药,基本是以地产的快进快出,短平快、投资大、收益高为核心诉求,基本上跟文旅的长周期、慢收益,综合效益的平均,长效收益的规律很难兼容。
最近北京环球影城的开业,从一个侧面也给文旅产业上了一堂课,真正的文旅项目还是要回归到核心产品的打造,逐渐完善运营系统,以游客的满意度为核心的服务体系,以及持续不断优化的产品体系及运营价值的不断释放,带动周边区域的经济发展的溢出效应,以及收益平衡的模式也需要精心的设计。与区域经济主体要达成价值的平衡,也需要新的模式和基于长远共赢机制的设计。
文旅的新时代即将到来,十部门联合去纠偏特色小镇也是一个非常强烈的信号,让我们拭目以待。
特色小镇建设一度走热
这不只是特色小镇的新信号,也是文旅地产模式的新信号。
特色小镇推动发展的重要背景是,通过培育特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居的特色小镇,探索小镇建设健康发展之路,促进经济转型升级,推动新型城镇化和新农村建设。
经济转型升级、新型城镇化、新农村,是特色小镇发展目标的“三角”,产业、区域发展,城镇化推进,三农发展等,特色小镇某方面被赋予了新载体或新入口角色。
这些考量或规划,在当前其实也依然是发展重点。
初期,特色小镇发展被鼓励,走向火热,但较快就走向被抑制、整治:
2016年7月,住建部、发改委、财政部发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》,提出到2020年,培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇,引领带动全国小城镇建设,不断提高建设水平和发展质量;
2016年8月,住建部发布《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》;
2016年10月,国家发改委发布《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》;之后,住建部、农行、国开行先后发布《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》和《关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》;
同期,住建部公布第一批127个国家级特色小镇名单;
2017年2月,住建部、国开行发布《关于开发性金融支持特色小(城)镇建设促进脱贫攻坚的意见》;2017年3月,住建部、发改委、财政部发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》;
2017年8月,住建部公布第二批276个国家级特色小镇名单,共403个国家级特色小镇产生。
特色小镇的建设,呼应了地方推动新型城镇化的诉求,也顺应了国内不少房企的转型的考虑,房企成为特色小镇投建的主力军之一,很快,国家级+各地方创建的省级特色小镇,特色小镇数量超过2000个。
据公开信息,在不少省市曾公开的未来投资计划中,特色小镇是其中重要内容之一,比如河北预计将投资2000亿元,到2022年建设100个特色小镇;浙江计划在“十三五”期间投资5500亿元培育100个特色小镇;安徽预计到2021年,要培育和规划建设80个左右省级特色小镇等。
“好日子”没有持续多久
但特色小镇的命运分叉也开始连续出现:
首先是对一哄而上的无序发展提出“规范推进”。2017年12月,国家发改委、国土部、环保部、住建部四部委联合印发《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》。
2018年3月前后,国家发改委印发《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中表示:对已公布的两批403个全国特色小城镇、96个全国运动休闲特色小镇,开展定期测评和优胜劣汰。特色小镇的日子不再“安稳”,不再旱涝无虞。
更重磅的文件出现在2018年8月30日,国家发改委发布《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》(发改办规划〔2018〕1041号)(简称“1041号文”),明确未来特色小镇建设发展方向,提出逐年淘汰三类特色小镇:
住宅用地占比过高、有房地产化倾向的不实小镇,政府综合债务率超过100%市县通过国有融资平台公司变相举债建设的风险小镇,以及特色不鲜明、产镇不融合、破坏生态环境的问题小镇。
可以说,“1041号文”算是特色小镇投建的一个“分水岭”,使得特色小镇的发展告别了命名制,走向了创建达标制,设立了标准化的指导发展体系,从“多而广”向“小而精”发展。
其明确了特色小镇非建制镇非产业园区,明确了特色小镇的利用国土空间和建设用地大小,也明确了特色小城镇为建制镇,明确了各自的定位与条件,这是自2016年开始探索特色小镇以来最明晰的界定。
这对被诟病的房地产化现象形成了更多规制。
为规避特色小镇房地产倾向,“1041号文”还提出,优化供地用地模式,合理安排建设用地指标,依法依规组织配置农业用地和生态用地,鼓励点状供地、混合供地和建设复合利用。
有公开数据显示,截至2018年末,全国淘汰整改了419个“问题小镇”。
在“1041号文”中,一个重要指向是“产业”表述或定调突出。其提出,特色小镇的指标类型排列中,先后分别是“宜业”“宜居”和“宜游”。特色小城镇数据指标类型中,先后分别是“经济发展”、“公共服务”和“绿色生态”。这些相比前述“休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居”的排位顺序,已然迥异,曾经一度的特色小镇几乎等同特色文旅小镇的对位,也被直接打破。
宜业、经济发展的前置,表明了产业依然是特色小镇(小城镇)的主导,是评估的核心指标。
当然,文旅特色小镇依然还有不小的发展空间,上述《导则》中提到,“拥有相应资源禀赋地区可着重发展商贸流通、文化旅游、体育运动及三产融合类特色小镇”。但是,“文化旅游类的特色小镇接待旅游的人数原则上每年不少于50万人次”,这又像一道“紧箍咒”,毕竟,年游客量50万人次,门槛不低,对文旅业态规模、创新性及其运营能力,还有文旅实质用地规模等,都提出了较高要求。
《导则》提出“房住不炒底线”,在当前环境下,这一句的含义,对特色小镇投建运营背后的目的地政府、企业等主体来说,已经明然。