12月22日，中国景区协会山岳分会成立大会暨中国黄山第三届旅游投资发展高峰论坛在黄山市举行。中国社会科学院旅游研究中心特约研究员，中国旅游报社原社长、总编辑高舜礼发表了演讲。

以下为高舜礼现场演讲实录：

各位下午好，听一天的会大家都非常的辛苦，今天这个会我觉得开得非常好，四个方面的主题应该说还是各有风采。我的演讲最初章总裁跟我说的时候，是说和上午谈改革开放放在一起，后来因为我晚上才走，所以把这块调到下午。改革开放这个话题，我觉得在今天来谈格外有它的意义，本月我是第二次参加跟改革开放相关话题的会议，上次是在三亚财经国际论坛上，改革开放总设计师邓小平的女儿邓榕也到会上去了，最近看到谈改革开放的文章也很多，包括旅游方面谈改革开放的，我的感觉作为旅游改革开放的亲历者、见证者，在这个时候回顾一下改革开放还是非常有益的，对旅游业来说，改革开放它既是起步发展和不断前行的大形势、大背景，也是背景和舞台上的一个重要角色，改革开放为旅游业发展壮大不断注入动力，旅游业作为改革开放的前沿和试验田不断地贡献力量。我是1994年进入旅游行业的，到目前有24年的时间，所以应该说是旅游改革开放的亲历者，也是参与者，有的行业也是推动者。所以谈这些话题我觉得还是很有感慨。

中国旅游业的改革开放，我个人认为可以分三个阶段。

（一）旅游业发挥了改革开放开启了排头兵作用

从七十年代末到九十年代初，从启动改革开放到“复关”谈判开始，在这个阶段，顶层的改革设计者把旅游业列为了改革开放的前沿，作为了试验田和排头兵，所以旅游业在这个时候奋发作为，乘势发展，“逢山开路、遇水搭桥”，破除了发展进程中的重重障碍，快速打开了旅游业发展的局面。在这个阶段旅游业做的非常突出。在对外开放方面，这个时期的开放幅度是非常大的，但是这一切的开放好像做得都是无声无息的，所以到1991年之前这段时间，我们旅游业里面除了旅行社领域、导游领域以外，其他领域都已经开放了，有的明确对外说了开放，比如说在饭店业领域，有一些虽然没有明确讲，但事实外资已经进入，比如像旅游景区、服务设施的建设，除了保护区不允许外资进入以外，其他都是可以的。另外，还允许合资生产一般的旅游商品，大致开放的情况是这样。

在1982年建国饭店成为利用外资建成的第一个饭店。在“七五”期间，利用外资占旅游总投入53.3%，加上国家和地方安排的外资指标，利用外资占72.9%，远高于其它行业。在这方面我认为旅游不是吹牛的。内部改革，最重要的成就，我认为在这十来年里面，旅游业实现了从“事业”接待向“产业”转变，原先事业接待是不记成本的，主要接待第三世界国家来中国的人，到改革开放以后，我们就向产业方面去转变，开始讲究成本。而且在这期间我们形成了比较完善的产业体系。在这中间有这么几个事情：一是政企分开，1982年国家旅游局与国旅总社进行分家，在这之前这两家属于两块牌子、一队人马。二是管理重点从部门扩大到行业，最初各省只有几家饭店和旅行社，随着旅游生产力发展，管理的范围面向了行业拓展。三是开放了旅游发展的参与主体，由最初仅限旅游机构，开放为“五个一齐上”，下放旅行社外联权，增加一二类旅行社数量。

（二）旅游业在中国加入WTO中积极担当

这个阶段是1991-2006年，对外开放的主要是旅行社市场。1986年中国提出复关申请，1991年7月提出首个初步承诺的开价单，这里面包括6个行业，旅游是其中之一。到2001年签署加入WTO协议，这是15年，也就是朱镕基讲的黑发人谈判谈成了白发人。入关以后，对旅游业来讲还有6年履行义务期，大致是这样的一个过程。

1、入世之前的对外开放（1991-2001年）。主要是围绕在国家旅游度假区内的旅行社市场开放，1992年国务院批准设立12个国家度假区，到了最近这些年又有了国家级旅游度假区，但大家要注意，后面这个度假区跟前面这个度假区相比，规格是要低很多的。因为1992年批的度假区是国务院批的，后来的度假区是国家旅游局批的。度假区的对外开放以1998年为界，1998年以前是允许在度假区里搞合资旅行社，可以让这些合资旅行社聘用少量外国导游，就在1998年4月，在度假区内成立第一家合资旅行社，就是云南滇池的力天合资旅行社。之后，又进一步扩大开放，有了允许在度假区外面办旅行社的规定，所以到1999年底，在度假区外面又批准设立了2家合资旅行社。应该说我们这个开放还是把握的比较慎重。

2、入世的对外开放承诺。这个承诺说到底，除了出境旅游以外，有条件的逐步开放旅行社的经营业务，我们把旅行社的业务开放了，就等于所有旅游领域的业务开放了，说到底最关键的是三条内容，第一条实际没有什么作用的，这条就是说饭店、餐馆的开放，允许在加入WTO4年之内，设立外资的独资子公司。这条对我们来说没有什么影响，因为我们饭店业已经非常开放了。第二条是加入WTO以后，多长时间在度假区和北京、上海、广州、西安四个地方要允许设立合资旅行社，而且规定了注册的资本数量，加入6年内允许设立外资的独资子公司，取消对设立分支机构的限制，取消设立地域的限制，也就是说在全国都可以设，并且规定那个时候的合资旅行社注册资本跟国内旅行社一样，这就是所谓设置开放的门槛，开放的期限。第三条合资独资旅行社不允许从事出境游以及港澳台的业务。谈来谈去谈的很费劲，主要是配合国家对外开放的大局，旅游行业的让步，说到底就是为了保证我们在其他领域的一些开放权益。

3、入世后的兑现承诺。从2001到2006年，在2003年9月，我国批准了合资旅行社共10家，都是中方控股，总的开放步伐不大。我们为了主动的扩大对外开放，采取了两个行动：一是在2003年，出台《设立外商控股、外商独资旅行社暂行规定》，这是跟商务部两家出台的，也就是说允许外商设立控股和独资旅行社，从这个文件出台之日起，所以跟入世承诺相比，我们提前开放了旅行社市场1-3年。二是对内扩大了出境游经营的中国旅行社数量，为对外开放做好准备。因为在这之前，我们经营出境游的中国旅行社的家数是很少的，在这期间我们出了一个文件，就是把旅行社的数量增加了很多。

4、诸多改革举措。我认为在入世时期，我们的开放就是一个旅行社的逐步开放，幅度、范围就那么大，最大的影响应该说对改革开放的影响，我个人是这么理解。在这期间，因为一个方面国家喊着要应对入世的影响，另一方面1992年提出建立社会主义经济体制，这两个方面的影响在这个期间加大了改革开放的力度。在改革方面：一是转变政府职能，在1998年机构改革后，国家旅游局与直属企业脱钩，在清理行政许可时，拟把部分职能移交给旅游协会和中介组织。当然这个事到目前为止好像并未完全兑现，但当时却是承诺过。二是减少行政许可。名义是兑现入世的承诺，在清理法规的基础上，精简行政许可和审批事项，共进行了两次。第一次清理是取消了旅游展销会、香港游、饭店管理公司等等3个项目的行政审批。第二次清理，把饭店星级评定、内河游船星级审定、饭店星级检查员资格审查、导游人员资格考核的4个项目审定改变了管理方式。三是开放所有制。取消仅限于国家投资主体的限制，允许个体和民营资本进入，在1996年之前有，这之前是没有的。四是统一大市场，也就是要倡导打破地方保守主义，消除地区壁垒，建立全国统一大市场，这可以从2002年5月《中国公民出国旅游管理办法》提出，实行组团社互为代理制度，可以打破地区界限，实行异地组团、异地出团。五是企业改革。分别不同的企业类型提出了改革的方向。另外是在出境游方面的改革，刚才我把它放在扩大开放里面讲过，增加经营出境游的旅行社，2002年7月后，旅行社达528家，比1997年扩大了近8倍。在这种情况下，我们再开放出境游市场，给外资觉得好像就没有风险。

入世期间的改革开放，我认为它的作用是空前改善的旅游业发展环境，快速崛起了旅游的三大市场，奠定了旅游业的产业地位。也就是说我们今天讲旅游业多么大，很重要的一点就是在入世期间，这期间发展壮大起来。比如像入境旅游，其实它的接待人数和创汇收入在世界排位排在世界第五、第四、第三，到目前仍然是这样，排位世界前三。国内旅游2017年达到50亿人次，这些我认为都是与入世期间旅游业的改革，这方面力度比较大是有非常重要关系的。开放说到底，在入世这个问题上就是旅行社市场的开放，而且一个是设立了门槛，第二个后来提前兑现了，所以看改革和开放，我认为在这个阶段应该这么看。

（三）旅游业的改革开放任重而道远

最近的这十来年，这个阶段应该说进入了我们完全自主来决定改革开放的阶段，在对外开放方面，我认为主要是配合国家开放的战略，开放的旋律不是来自于部门的，它是国家统一的。主要做了这么几个事：1、把出境游市场主动向外商开放。2、扩大海南省的旅游开放。这可以看国务院44号文件，关于建立海南国际旅游岛，谈了一些非常具体的事情，也提到了探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票这些事，还有入境免签证、购物退税等等。3、边境旅游合作实验区，这是配合“一带一路”战略，2018年4月国务院批准了两个这样的实验区，一个是在满洲里，一个是在广西防城港。主要的内容应该说也比较具体、比较琐碎。4、对自贸试验区的旅游开放政策。2015年3月，国务院、旅游局对福建自贸区有支持政策。今年中央12号文件，对海南全岛建设自贸区实行了开放政策，涉及旅游的有这么些（PPT），应该说也是比较具体，比方开放油轮、开放外国人入境免签证等等，这些应该理解为是在个别地方的旅游开放政策，不是对全国的。

在改革方面，这个时期改革的问题仍然比较多、任务比较重，既有上级部署，也有行业探索，有些是与产业发展密切相关的。大致包括几个方面：一是顶层设计。2018年机构改革，推进文旅融合，国家公园体制的试点，将各类自然保护区统一到国家公园局，国有资源的管理体制面临较大调整。二是相关部门和地方。相关部门出台支持旅游的发展政策，如用地、民宿等，一些地方推进景区三权分离、景区托管。三是行业部门。（1）进行综合体制改革，以“局改委”为抓手，推动行业“1+3”的体制改革，全国有25个省都搞了。（2）有的地方提出旅游革命、二次创业、新旧动能转换、旅游强省等，也包括黄山提出来走下山；（3）结合产业发展的改革创新，如旅游供给侧改革，全域旅游发展，若干旅游示范区的探索等等。由于这些改革举措距离今天太近，对其综合成效不便进行评价，有待于更长时间去进行验证。

二、旅游业改革开放40年启示

（一）旅游业是改革开放战略的最大受益者

1、改革开放启动了旅游业步伐，推动了旅游业从事业接待向产业经济的转型，由民间外交的重要渠道转变为国家创汇创收的重要领域。

2、经济实力的逐步增强，改善了旅游发展所依赖的基础设施和接待条件，如交通、住宿、景区等等，我们在改革开放的第一个阶段，非常羡慕发达国家这些旅游业发展的条件，如今这些条件我们都具备了，甚至超过一些中等发达国家的条件。

3、人民群众从改革开放中受益，加快培育起了国民旅游的客源大市场；这个条件应该说是很多国家非常羡慕的。

4、旅游部门积极地推进改革开放，开创了“内外资并用”、“五个一起上”的局面，旅游生产力要素得到较大发展，较快形成了比较完善的旅游产业体系。

5、旅游业之所以取得如此成就，就是因为乘改革开放之势，得改革开放之利，受改革开放之惠。

（二）入世是加速改善旅游环境的宏大举措

入世对开放来讲主要是有步骤地开放旅行社市场，与改革开放之初相比，无论开放的幅度、节奏，我个人认为都不应算很大，只是由于当时入世大环境的影响，我们都在喊狼来了，所以好像觉得开放压力很大，实际上跟第一个阶段的对外开放相比，你就是一个旅行社，其他领域在这之前都已经开放了。

实践证明，入世并未出现当初所担忧的问题，当初担忧我们让出市场，狼来了。同样我们也没有从外资身上获得我们所期望得到的开放效果，当时我们有很多幻想，能够从外资那学习管理的经验，引进旅游的网络，这个也落空了。我觉得最大的实惠是入世所带来的整体影响，也就是说在国家统一的战略部署下，在入世狼来了的舆论氛围中，各行业应对入世所采取的一些措施都郑重其事，如果没有入世可能这些措施采取起来会慢很多。

与此同时，国家大力推进社会主义市场经济体制建设，诸多不相适应的情形和制度被较快的清楚或改革。这两重因素叠加在一起，使得改革范围与力度超过以往。即使与对外开放相比，改革也是毫不逊色。因为我们的开放就仅仅是旅行社市场，改革不是。例如，入世期间的改革，向非旅游机构开放经营，向非国有经济主体的开放，向全国地域开放，向国外先进做法的借鉴，应该说这些进步的举措要比平时都来得更快，没有入世，这些改革我认为是要缓慢很多的。

改革开放力度和幅度之所以这么大，一是入世总体的影响对国内改革的倒逼机制，各相关行业和部门加快了适应步伐，对旅游业带来了好处。再是建设社会主义市场经济体制的要求，消除了一系列政策性障碍，为旅游业的发展创造了更好的条件。

（三）改革开放向纵深越是一场自我革命

旅游业的对外开放，不论是处于哪一个阶段，都是由顶层设计者“放开闸门”，相对改革来说要容易一些，而对内的改革则涉及层次较多，又是利益关系的一种调整，所以相对于对外开放要复杂很多。比如，第一阶段，由于当时家底很薄、改革对象很单一、发展任务很重，国家让你创汇，所以在这个时候，改革的推动相对容易一些、效果也比较明显。第二阶段的改革面临两大背景，一是市场经济体制，二是适应入世开放要求，内外双重因素的合力，推动着旅游业改革迈出大步。有些改革很快见到实效，有些落实得较缓慢。第三阶段，虽行业推动了“1+3”体制改革，产业层面搞了供给侧改革、创建各类示范、全域旅游等相对有些影响，但与2018年中央批准的机构改革相比、国务院公务员改革相比，顶层设计显然盖过了行业设计。

除了自上而下、齐步走的改革以外，关乎部门利益和产业发展的改革难度较大，比如已经表示要移交出去的一些职能，移交给协会，移交给中介机构的职能，时至今日有一些也没有落实，行政部门仍然在背后操作，再比如中央三令五申不能搞的评比达标，在现实当中也变相的存在着。再比如明确有市场机制决定来配置资源的很多投资，在现实当中市场机制也不能发挥这个决定性作用，还有供给侧改革，明明是要调整跟需求的关系，现在这几年下来，我认为旅游大项目等等，这些举措其实并没有向着真正改革的方向去走，这些它就说明在涉及自我利益、行业利益的时候，惯性思维、惯性动作是比较大的。改革越向前走，阻力就会越大，推动起来就会越难。

（四）做强旅游产业有赖于改革开放的持续推进

如何把旅游业从“做大”到“做强”，这是一个严肃而现实的行业性命题，也是中国加速建设成为旅游强国的战略性目标。“做强”和建设旅游强国，实际上十年前就已经提出来，这不是新话题。无论是2008年国家旅游局已经向全行业郑重部署要转型升级，还是2018年十年之后旅游业再次提出优质发展，其实都是关乎旅游业要做强的命题。为什么老话重提？是因为从做大到做强是很不容易的事情。现在很多地方说我在做强，其实没有做强，你是在做大。其一，虽然市场经济体制已经基本建立，但远远不够健全和完善，企业还不是市场主体，市场机制还决定不了资源配置。这在全国和各地都是一个样，我们之所以好多的项目不能对应旅游需求，基本的原因就在这。二是政府部门对旅游的领导或指导，存在明显的不到位、缺位或者越位问题，致使该做的事情不但没有做好，还影响了市场机制配置资源。这便很容易导致游客、旅游企业和管理部门，在关注点、思维方式和价值趋向上的“两张皮”，政府部门所关注、鼓励和推动的，未必就是旅游市场所需要的，一旦行政驱动与市场逐力相叠加，还会必然加剧资源配置和发展理念的混乱。怎么办呢？在改革开放四十年这个实践也证明，如果要解决这些深层次的问题，让旅游业朝着做强的方向去发展，只有国家把改革开放持续推进下去，让市场经济体制不断完善起来，让依法行政贯彻下去。我觉得才可能实现，单靠一个部门、一个地方这是很难的。

最后，四十年前，黄山旅游以改革开放所特有的关系而受到世人关注，创造了属于旅游业界和黄山人的骄傲。希望在新的历史时期，黄山能够以自己的新的改革开放之举，继续创造属于自己和行业的新辉煌，成为新时代的旅游标志形象。