上海从一个小渔村发展到千万级别人口的大城市经历了上千年，1959年上海人口首次达到1028万人，而在过去短短二十年中，上海总人口增加了1000万人，目前上海常住人口总量已经超过2400万。人口过快增长导致的交通拥堵、住房紧张、教育和卫生资源紧缺等“大城市病”将日益严重。《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》和国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》中都提出“特大城市要合理控制人口规模”，这为上海控制人口增长提供了依据。如何有效控制上海人口规模的过快增长，实现人口、资源、环境的协调可持续发展，是摆在上海面前的重大现实问题。

学界对于大城市人口规模要不要进行严格的调控存在一定的争议。王桂新从城市可持续发展的角度[1]、左学金等从城市实现创新和保持优势等角度[2]，认为目前大城市的人口规模有必要进一步增加。丁金宏、黄荣清则认为缓解大城市病必须调控大城市人口的规模，特别是流动人口规模[3]。

而在已有的大城市人口规模调控方面，学者普遍认为效果不佳。段成荣在总结了北京人口调控“步步为营、节节败退”的历史后认为，在流动人口总量进一步增加而且主要流向大城市的背景下，北京市控制人口规模难度很大，不如不作为[4]。当前我国大城市采取行政、产业置换和空间疏导等主要手段进行的人口调控都未能取得预期效果[5]。我国大城市人口调控存在调控理念滞后、空间调控不力、市场手段缺乏等问题[6]。总体来说，学者们对大城市调控效果不佳的原因缺乏深入的研究。

上海与全国一样，存在着人口调控效果不佳的问题，从“五普”到“六普”，上海的常住人口平均每年增长69万人，呈现长时间持续高速增长的势头，如果不采取有效有力的人口规模增长的控制办法，未来一段时期，上海常住人口还将以较快速度增长。因此，有效控制人口规模的过快增长已经成为当前非常迫切，需要采取有力措施解决的重大问题。本文拟于分析上海人口规模增长态势和控制上海人口规模增长的瓶颈的基础上，探讨控制上海人口规模过快增长的对策。

1.上海外来人口规模增长势头

从1993年到2012年，上海常住人口从1381万增加到2380万，19年间增加了1000万，平均每年增加52.6万，年均增长2.9%。其中外来常住人口由1993年的123万增加到2012年的960万，平均每年增加44万，年均增长11.4%；外来常住人口增加量占到全市常住人口增加量的83.8%，占全市常住人口的比重也由8.9%上升到40.3%。

从未来中长期态势看，如果没有有力、有效的积极调控措施，上海的外来常住人口还将呈现一个继续增长的趋势。根据我们的预测，如果不采取有效调控措施，2020年上海常住人口将超过《上海市主体功能区规划》中全市常住人口总量2650万的人口规划目标，2030年将达到3000万人左右(见图2)。

资料来源：王振、周海旺《上海社会经济发展趋势及对交通的影响》(上海交通白皮书课题报告，2012年)。

从市统计局提供的本市常住人口数据来看，上海2011年常住人口增长45万人，2012年增长35万人，人口增长速度有所放缓，明显低于2000-2010年间平均每年69万人的增长速度。但是，仅从这个数据并不能说明上海的外来人口流入将进入递减的拐点阶段。因为这个数据只是抽样调查的估计数字，其抽样的对象主要集中在一些管理成熟的区域。我们认为，对于外来人口未来的增长趋势，宁可作悲观预计。如果不出台一些特殊措施，这些悲观预计很可能就变成现实。因为从国际经验看，像上海这种等级的大城市，在一个国家的工业化、城市化进程中，必然成为外地人口尤其是农村人口的向往之地，这是规律。我国人口众多，而且大量优质公共服务资源又集中在几个特大城市，在国家越来越要求为外来人口提供公平民生待遇的大环境下，未来很长一段时期这些特大城市都将面临很大的外来人口流入压力。上海更不可能例外。

2.外来人口快速增长给上海带来了严峻挑战

上海建设空间面积非常有限，而上海的公共资源更加有限。快速增长的人口规模给上海的经济社会发展和城市管理带来了越来越严峻的挑战。

(1)公共服务供需缺口不断扩大。

上海人口总量过快增长和人口分布不均，造成了公共服务总量短缺和结构性短缺并存的双重难题。

人口总量过快增长使公共服务捉襟见肘，突出表现在卫生和教育两个方面。从卫生方面看，上海每万人口医生数和医院床位数，已经从1993年的42人和49张，下降至2000年的31人和45张，2011年进一步下降到22人和37张[7]。“看病难”现象愈演愈烈，特别是三级医院，医疗资源更为紧张。从教育看，2004年上海开始了新一轮人口出生高峰，带来了2011年以来的小学入学高峰，这两年上海“入园难”、“入学难”问题日益凸显，并将会顺次延伸到初中、高中。

特别是，人口分布郊区化使郊区公共服务资源更为紧张。如图3所示，新世纪以来随着旧城区改造和新区开发建设的加快推进，以及产业结构和布局的调整，上海全市常住人口正经历从中心城区向郊区扩散的过程，郊区成为上海人口增长的主要区域。上海外来常住人口规模位居前三的区分别是浦东新区(202.43万)、闵行区(120.37万)、松江区(93.74万)，松江区、嘉定区和青浦区的外来常住人口规模已经超过户籍人口，出现“倒挂现象”，在一些“城中村”更严重。在人口快速大量集聚的郊区，公共服务供给遇到了前所未有的压力，不要说优质公共服务资源，就是一般的公共服务资源也极为短缺。

资料来源：2000年、2010年上海市人口普查数据。

(2)城市社会管理难度越来越大。

近郊区“城中村”、群租房、违章搭建等问题日益突出，并带来违法犯罪多发、社会治安形势严峻、群体性矛盾突出等多重隐患。有统计显示，上海有72%以上的犯罪为非本地户籍人口所为[8]。在外来人口集中的镇，外来人员刑事案件占到全镇刑事案件的80%—90%，并且侵害的对象也主要是外来人口。很大一部分外来人口从事小餐馆、小旅店、小发廊、小网吧、小歌厅、小市场等“六小产业”，存在无证无照经营、卫生设施不到位、环境卫生状况不良等情况，同时还存在大量的黑三轮、黑中介、黑诊所、黑食品加工等“地下经济”，卖淫嫖娼、流窜盗窃、抢劫诈骗等违法犯罪人员也混迹其中，给社会治安带来了极大隐患。而郊区社会治安人员配备不足，浦东新区在内的9个郊区县人口占全市的69.7%，城管执法编制却仅占全市的52.5%，上海社区综合协管队伍缺口更达到7000多名[9]。

(3)资源环境承载量逼近极限。

上海是一个资源紧缺型城市。随着人口规模的持续增加，上海人口与资源、环境等方面的矛盾日益尖锐。2011年上海城镇建设用地已占市域总面积的48%，接近50%的生态极限值；按城镇用地计算，上海人口密度高达9589人/平方公里，其中中心城区16828人/平方公里，而这一密度是东京的2.4倍、伦敦的3.5倍、巴黎的4.8倍。上海人口高度密集，已出现了资源供不应求、生态环境质量下降、交通等基础设施不堪重负等危及城市安全的严重后果。

(4)产业结构升级受到制约。

外来常住人口文化程度低，其中初中及以下就占了近70%，远远低于户籍人口文化程度，导致整个上海的人口素质不高。上海每10万人中拥有大学文化程度的人数与北京相比少近1万人，也比南京、武汉少，上海的人才优势已经不再突出，这必须引起我们的高度重视。上海市外来人口、户籍人口和常住人口受教育程度的对比可参见图4。

资料来源：2010年上海市人口普查数据。

特别是，外来就业人口主要集中在低端行业，而且这些就业人口还存在着长期定居化趋势，对上海的产业结构调整形成较大挑战。“六普”数据显示，上海外来就业人口649.8万，超过了户籍就业人口(572.2万)，占全市就业人口的53.2%，受文化程度和劳动技能的限制，他们就业主要集中在“制造业”(41.3%)、“批发和零售业”(18.4%)、“建筑业”(8.9%)。根据我们对闵行区的调研，该区2012年共有127万外来常住人口。外来就业人口中务工人数最多，占68%，经商人员占12%，建筑施工人员占4%，务农人员占0.25%。经商人员主要分布在城镇化发展较为成熟的四个镇：七宝(24.41%)、梅陇(16.07%)、莘庄(10.64%)、华漕(9.74%)，四镇经商人员共占闵行区总经商人数的61%。根据该区工商部门调查，经商人员中从事各类市场、小物流、小作坊等低端商贸服务的人员较多，区内各类市场经营户有19046户，这些经商户不仅多数非正规雇用外来人员，而且有很大一部分人是举家迁来上海，多数还生育二胎甚至三胎。

图52012年闵行区外来人员从业结构

资料来源：闵行区人口办2012年来沪人口统计表。

以下为《北京、上海两地外来人口结构调查》相关信息图表：