为全国两会提供高质量的提案：发展中国特色的国家公园。

成立统一管理的中国国家公园管理局势在必行；中国国家公园管理局成立后的首要工作是制定中国国家公园的管理条例；国家公园的试金石是体现公益性；中国特色一是体现于不同于海外国家公园多处于地广人稀区域，我国多为包含大量居民和大面积生活区的人文景观；二是体现于我国34年来努力的轨迹，三是体现于逐步完善的过程。

一、赵焕焱响应全国人大《旅游法（草案）》公示，提出发展国家公园观点获采纳

2012年9月7日，十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议了《中华人民共和国旅游法(草案)》，中国人大网公布草案全文，向社会公开征集意见，意见征集截止日期为2012年9月30日。

赵焕焱响应公示，提出把发展国家公园作为中长期目标等意见。

2013年4月25日，《中华人民共和国旅游法》经十二届全国人大常委会第二次会议通过，2013年4月25日中华人民共和国主席令第3号公布，自2013年10月1日起施行，其中第一章总则第四条规定，利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。

2014年8月9日，国务院以国发〔2014〕31号发出《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》，附件包括23项重点任务分工及进度安排表，第一项是发改委牵头的稳步推进建立国家公园体制，要求2015年前取得阶段性成果。

中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》中明确提出“建立国家公园体制”，这一概念首次进入中国最高层级的政策文件之中。

《十三五规划建议》中提出：“整合建立一批国家公园”。

2015年9月10日，《南方都市报》伊晓霞“景点门票提价怪圈怎么破？”文章和2015年9月17日《中国财经报》“景区门票涨价，能经得住这三问吗？”文章都提及赵焕焱建议的情况。

中国的进步与发展有赖于越来越多的草根行使公民权利。全国人大公示《旅游法（草案）》，可能有些人认为是摆摆样子，但是我看得很认真，认真发表意见，结果说明全国人大也很认真。其实国家有关方面还是关注来自于民间的建议的，26年前，赵焕焱发表于1990年3月的《研究与通讯》的文章《我国一九七七年以来企业管理的反思》建议我国停止开展“企业上等级”活动，之后不久，国务院下达通知停止开展“企业上等级”活动。

二、国家公园的发展历史

全世界现有的13万多个自然保护区中，已有各类国家公园数千座，并由单一的国家公园概念逐步衍生出“国家公园和保护区体系”等系统化的大概念。

国家公园的扩展分为三个阶段：第一阶段是19世纪末，美国设立了一批标志性的国家公园，而其理念也传播到了加拿大、澳大利亚和新西兰等国；第二阶段为20世纪前半期，欧洲国家开始应用国家公园理念，在瑞典、意大利、罗马尼亚、希腊、西班牙、冰岛、爱尔兰和瑞士都设立了国家公园。欧洲殖民国家如英国、法国、比利时等国在亚洲或非洲殖民地设立国家公园；第三阶段是第二次世界大战结束后，增加了自然保育和生态系统功能。

1、美国

富兰克林·D·罗斯福总统：“没有任何东西像国家公园这样富有美国味道，……，国家公园背后的基本理念是，……，这一区域属于人民，它正在使得我们所有人的生活更加丰富多彩。”

曾任美国财政部长、高盛（GoldmanSachs）首席执行官的小亨利-M-保尔森（Henry M.Paulson Jr.）：“国家公园是美国向世界输出的最棒的理念之一”。

1832年，艺术家乔治-卡特琳（George Catlin）提出为公众提供大型自然保护区的国家公园理念。

1864年6月30日，阿伯拉罕-林肯（AbrahamLincoln）签署国会法案，将加利福尼亚州山谷（Yosemite Valley）连同附近的马里波萨树林（Mariposa Big Tree Grove）一起转归州政府所有，“为了人类的利益而被使用或者受到保护”，“将被用作公众休憩和娱乐，……，在任何时候都不可以被剥夺、分割和转让用作他途”。1890年10月1日，这里成为国家公园。

1868年，一支探险队横穿位于蒙大拿（Montana）和怀俄明（ Wyoming）州的黄石地区，探险队成员建议保留黄石以作公众用途。

1870年9月19日，毕业于耶鲁大学的年轻律师科尼利厄斯-赫奇斯提出，黄石区域的任何一块土地都不应该为私人所有，应将整块地盘划出来设为一座伟大的国家公园。

1872年的3月1日，美国国会法案：“为了人民的利益，黄石公园被批准成为公众的公园及娱乐场所”，同时也是“为了使它所有的树木，矿石的沉淀物，自然的奇观和风景，以及其它景物都保持现有的自然状态而免于被破坏”。当时的总统尤利塞斯-格兰特在提案上签字。

1906年，美国颁布《保护古迹法》允许总统可以将归美国所有的或者受美国控制的土地上的“历史性地标、历史和史前建筑以及其他具有历史或科学价值的物体”以“国家自然保护区”的形式单独划分出来。西奥多-罗斯福（Theodore Roosevelt）总统利用这一法案，在他的任期内建立了18个国家自然保护区。截至19 世纪末，美国已建立了超过100个国家自然保护区。

1916年8月25日，伍德罗-威尔逊（WoodrowWilson）总统批准立法，成立了国家公园管理局。此时美国内政部负责管辖14个国家公园和21个国家自然保护区。

1926年，美国国会批准了阿巴拉契亚地区的谢南多厄（Shenandoah）、猛玛洞穴（Mammoth Cave）、大雾山国家公园（Great Smoky Mountains）3个国家公园。在东部也建立了许多新的历史公园，包括大量的战场、堡垒、纪念碑，以美国陆军部的名义加以保护。富兰克林·D·罗斯福（Franklin D. Roosevelt）总统要求所有军事公园转交给国家公园管理局，后者接收了15个国家自然保护区、国家公园，包括林肯纪念堂和白宫，以及位于东部的将近40个历史纪念区域。

20世纪30年代，国家公园管理局开始介入主要面向大众娱乐的区域，包括公园道路和航道。

1933年后，其他公园和自然保护区陆续进入国家公园管理局的管辖范围，其中包括国家海滨公园（National Seashores）、国家游乐区公园（NationalRecreation Areas）、国家湖滨公园（National Lakeshores）。

1966年，美国《国家历史保护法》批准国家公园管理局整理维护一个综合性的国家史记名录，该名录目前已经成为美国官方公布的值得保护的文化遗产清单。这些遗产，无论是公共所有的还是私人所有的，在当地和国家层面都明显地受到联邦项目规划、联邦教育拨款和技术援助方面的特别关注。

20世纪60年代，一些新型公园加入了国家公园体系。由国会在1964年，国会批准密苏里州奥扎克国家风景河道（Ozark National Scenic Riverways）成为《自然风景与河流法案》通过的先导。

1968年，第一个国家湖滨公园成立，同时通过了《国家步道体系法案》，该法案规定国家公园管理局负责管理阿巴拉契亚国家风景登山步道。该登山步道从缅因州到乔治亚州绵延超过2100公里，横贯了14个州。

1980年，《阿拉斯加国家利益土地保护法案》通过增加了4700多万英亩野生区域，使得国家公园体系的规模扩大了两倍还多。兰格尔山脉—圣伊利亚斯国家公园（Wrangell-St. Elias National Park）覆盖了超过830万英亩的面积，兰格尔山脉—圣伊利亚斯国家保护区的面积接近490万英亩。国家公园管理局体系包括了超过380个国家公园，覆盖了超过8300万英亩的面积，在几乎每个州和美属领地都有分布。

美国国家公园的管理人员一律由国家公园管理局任命、调配，有固定员工和临时员工的区别，一般要求有较高的学历，统一着装，配备先进设备，以保证国家公园的资源保护和服务质量。

2、澳大利亚

澳大利亚的国家公园由环境与遗产部管理。澳大利亚总人口2千多万，但是每一年有8千万人次的游客光临澳大利亚的国家的公园或者是海洋公园，而其中有90%是国内游客，相当于平均每一位澳大利亚人一年光临3至4次国家公园。澳大利亚已经建立起了500多座国家公园，面积加在一起占澳大利亚国土面积的四分之一。19世纪起，澳大利亚对国家公园进行立法，20世纪的50年代的立法包括环境保护法、国家公园和野生动植物保护法、澳大利亚遗产委员会法案等。国家公园的财政支持方面，每年国家公园局对维多利亚州拨款1.15亿澳币，而这个州本身的国家公园财政收入一年只有1千万澳币。

3、俄罗斯

俄罗斯共有47处国家公园，其中每个国家公园保护区的属性和开发管理方向也大有不同，其中包括国立自然禁区含国立自然生物圈保护区、联邦重点国立自然保护区、联邦重点自然遗迹、联邦重点植物园及联邦重点医疗疗养地等。最著名也最具有代表性的莫过于索契国家公园和北极圈国家公园，这两个国家公园一南一北，具有截然不同的运营模式。索契国家公园是俄罗斯规划的第一个国家公园，建于1983年5月，由于索契80%的土地都属于国家公园，拥有接近40℃的硫化氢疗养温泉，一直都是俄罗斯最好的疗养胜地。自从2014年冬奥会在此地举办后，索契也成了全世界人民冬季最受欢迎的度假圣地。该国家公园也成了自然保护和旅游开发相结合的典范。而北极圈国家公园则是将生态保护作为最主要的管理方向。2009年6月15日普京签署了成立俄罗斯北极圈国家公园的决议，北极圈国家公园是为了履行生物多样性条约下的责任和义务以及承担保护北极圈的国际责任而设立的。在俄罗斯生态保护架构中，国家公园制度是最高级别的自然保护区制度，在保护生物多样性方面发挥着重要作用。

4、其他国家

德国为国家公园设立的政府管理机构称为国家公园管理处，隶属于所在地的县议会，必要的管理经费由州政府根据规定下拨到县；日本国家公园系统的管理由国家环境署与县政府、市政府以及国家公园内各类土地所有者密切合作进行；韩国国家公园由隶属环境部的国家公园管理局负责管理；新西兰包括国家公园在内的自然与历史遗产由保护部负责管理。

三、中国尝试建设国家公园的历程

1982年，国务院审批的第一批44处风景名胜区的名称为国家重点风景名胜区，其规划配置都是按照国家公园体系设计的。第一批国家重点风景名胜区中原有45个景区，但后来没有张家界，这是由于张家界属于林业局管辖。

2006年，云南省迪庆藏族自治州建立了香格里拉普达措国家公园试点。

2007年，我国不少地方都提出建设国家公园的构想，如陕西的秦岭中央国家公园，四川的红原大草原、汶川国家公园，贵州的黄果树国家公园，新疆的喀纳斯国家公园，青海的坎布拉国家公园。

2008年6月，云南省被国家林业局作为国家公园建设试点省份，以具备条件的自然保护区为依托，开展国家公园建设工作。

2008年9月，黑龙江汤旺河国家公园获得环保部和国家旅游局的批复开建，这被认为是我国首个获得国家级政府部门批准核定建设的国家公园。

2008年，环保部和国家旅游局选择在黑龙江省伊春市汤旺河区进行国家公园建设试点，并为汤旺河国家公园授牌。

2012年，贵州称将投资3万亿元打造“国家公园省”，这个计划依据的是2012年编制完成的《贵州省生态文化旅游发展规划》，该规划由贵州省政府、国家旅游局、世界旅游组织联合编制。

2014年初，湖北省林业厅向国家林业局递交申请，请求将湖北列为国家公园建设试点省。此前，湖北省委已出台意见，明确提出“支持神农架等地创建国家公园，完善自然保护区、风景名胜区管理体制”。

2014年2月23日，江西省委书记强卫提出：“要以国家公园建设为契机，打造江西的绿色明珠。”

2014年3月，全国两会上，全国人大代表、黑龙江省伊春市市长高环说，伊春市将对照美国、加拿大国家公园的建设标准，建设“伊春国家公园”，将伊春北部地区14个保护区、9个森林公园和3个地质公园纳入整体规划，实行更加严格的源头保护制度。全国人大代表、内蒙古森工集团党委书记张学勤提出议案建议，在内蒙古大兴安岭北部原始林区设立国家公园。

2014年3月，浙江省的仙居、开化两县被环保部列入国家公园试点，成为全国首批两个国家公园试点县。

2014年5月，根据国家林业局《关于调整充实国家林业局林业改革领导小组的通知》，青海省被列入国家公园体制试点范围。

2014年11月26日，《中国环境报》的报道透露，海南省正在争取试点建立国家公园。海南省国土环境资源厅在回复农工党海南省委员会关于“率先在海南建立国家公园体制的提案”中表示，目前涉及国家公园体制四方面的问题已解决，其中包括“围绕建立国家公园体制，积极推进配套改革；成立工作专班，加强与国家有关部委沟通协调”等。

2014年11月26日，《安徽日报》报道，黄山风景区日前在全省率先启动国家公园试点创建工作，全力打造“国家与民族的圣地、风景名胜与生态保护的重地、旅游与休闲的福地”。

2014年11月，云南罗平县表示，将高起点高标准建设国家公园县，担负起做大经济总量和提升经济质量的双重责任。

2014年，西藏自治区计划开展国家公园建设试点，争取逐步将珠峰、雅鲁藏布大峡谷、纳木错、玛旁雍措纳入国家公园建设试点范围。

最近，《京津冀协同发展规划纲要》提出的环首都国家公园建设试点即将启动，河北省的张家口市、承德市、保定市和北京市的房山区、延庆县等地将率先启动环首都国家公园建设的试点，构建环首都国家公园体系。

四、中国发展国家公园的条件、原则、特色

1、条件是体制和制度

中国已大致形成九大类自然和文化遗产地管理体系，其总面积占国土面积的近20%。在九大类自然和文化遗产地管理体系中，含金量最高的两块牌子是国家级风景名胜区和自然保护区，这两者是由国务院直接审批的。目前这些自然和文化遗产地的管理权限，分散于相关部门和地方政府。住建部《中国风景名胜区事业发展公报(1982—2012)》中说：“我国建立了国家建设行政主管部门、地方政府主管部门以及风景名胜区管理机构三级管理体制。”其中，国家建设行政主管部门负责全国风景名胜区的监督管理；省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门，负责本行政区域内风景名胜区的监督管理；而风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，则具体负责风景名胜区的保护、利用和统一管理。除住建部外，林业局、环保部、海洋局等部门均有各自的国家公园系统。国务院下属机构中，没有一个部门能综合管理所有的中国国家公园。风景名胜区和国家城市湿地公园由住建部管理；国家森林公园和国家湿地公园由国家林业局管理；文物保护单位由国家文物局管理；国家地质公园由国土资源部管理；水利风景区由水利部管理；A级旅游景区由国家旅游局管理。这些部门中，与国家公园建设关系最密切的有三个：国家林业局、住建部、环保部。因为在众多类型的自然和文化遗产地当中，建立最早且依法而设的体系只有三类：自然保护区、风景名胜区、文物保护单位。

因此，成立统一管理的中国国家公园管理局势在必行。

中国国家公园管理局成立后的首要工作是制定中国国家公园的管理条例。

2、原则是公益性

国家公园的试金石是体现公益性。

我国主题公园1989年年底30多个、1996年年底1730个，现在已经超过2500个。我国主题公园80%以上收入依靠门票。

美国国家公园的收入主要来自三部分：政府补贴、特许经营和企业慈善捐款。美国国家公园运营由联邦财政支持占其运营资金的约70%，门票、特许经营收入和社会捐赠只是补充，所有公园都能做到票价低廉(10美元左右的多日通票)，国民进入国家公园成为基本公共服务。美国立法规定，各公园的门票与娱乐项目收费80%可以留在公园，用于支付维护和管理开支，其余20%上交国家公园管理局统一支配，用于援助不收费的公园。门票收入在公园预算中所占比例不大，主要依靠财政拨款。

3、中国特色

一是体现于不同于海外国家公园多处于地广人稀区域，我国多为包含大量居民和大面积生活区的人文景观；二是体现于我国34年来努力的轨迹，三是体现于逐步完善的过程。

 ＊本文作者：赵焕焱，华美酒店顾问有限公司首席知识管理专家，上海社会科学院旅游研究中心特约研究员，执惠旅游专家作者。