景区门票价格管理体制亟须改革

景区 本文作者:宋瑞 2015-09-14
影响景区门票价格以及人们对其感知的因素很多。核心资源属性、景区管理体制是其中极为重要的两个因素。

随着旅游消费的普及,近年来,景区门票价格成为舆论关注的热点话题,几乎每到旅游旺季,都会掀起一番热议。近日便有媒体指出,根据国家发改委2007年关于“旅游景区门票价格调整频次不低于3年”的要求,三年一轮的限期即将结束,不少景区已经提出或者正在酝酿门票上涨动议。消息一出,再次将景区门票价格问题推向风口浪尖。

实际上,景区门票价格,不仅是公众和媒体关注的热点,也是有关部门管理的焦点。除了国家发改委的“禁涨令”之外,国家旅游局也先后采取各种措施,试图规范景区门票价格行为。

以今年为例,年初在全国景区系统启动“旅游价格信得过景区”创建活动,近日又通过中国旅游景区协会发出倡议书,要求各类旅游景区共同抑制门票过高过快上涨问题,并严格要求所有5A、4A级景区原则上不得上调门票价格,将景区门票价格作为景区质量等级评定和复核的重点考核指标。

实行一票否决制,同时加大对“旅游价格信得过景区”承诺单位的门票价格监督。相信这些严格的举措,一定能在短期内取得明显效果,但是否能从根本上解决问题,似乎并不乐观。

客观分析,影响景区门票价格以及人们对其感知的因素很多。核心资源属性、景区管理体制是其中极为重要的两个因素。

核心资源属性决定景区的产品属性,是影响景区门票价格最为关键的因素。根据核心资源属性,可将景区大体划分为遗产型、社会型和商业型三种类型。

遗产型包括世界遗产(世界自然遗产、世界文化遗产、世界自然和文化双遗产、世界文化景观)、世界地质公园、国家文物保护单位、国家风景名胜区、国家自然保护区、国家森林公园、国家地质公园等。

社会型包括城市公园、博物馆、科技馆、美术馆、城市地标景观、商务游憩区等;商业型包括主题公园、游乐场、度假村等。在我国近200家5A级景区中,商业型景区仅占一成左右,其余近九成都是依托于独特的自然资源、文化遗产和城市公共设施等吸引游客、开展经营的。显然,这些景区(遗产型和社会型)属于准公共产品。

景区管理体制决定景区经营的资金来源和门票收入的分配方式,是影响景区门票价格的另一关键因素。

我国旅游景区管理体制较为复杂,从行政管理和经营管理两个角度出发,大致可分为事业单位型、地方政府主导型、非国有企业主导型和混合管理型四种类型。

事业单位型景区由事业单位直接管理,其经费来源主要依赖于财政拨款;地方政府主导型景区内,一般设有政府行政管理机构,同时由国有(控股)企业负责具体经营;非国有企业主导型,包括两种情况:

一是地方政府仅负责行政事务,景区经营由非国有性质企业承包经营,二是景区由非国有企业投资经营;混合管理型景区的管理则由当地政府有关部门、国有企业、其他性质企业、当地社区等共同参与,门票收入由相关主体按比例分配。

我国近150家具有准公共产品性质的5A级景区中,大多数采用地方政府主导型管理体制,其次为事业单位型管理体制。

可见,准公共产品类景区的属地管理是我国景区管理的主体。从核心资源属性角度看,目前我国对于具有准公共产品特征的景区尚没有统一、明确、完善的价格管理制度,相关法律法规相对分散、含糊,针对门票定价原则、方法、依据、程序等的法律规定也不完善。

因此,面对此起彼伏的景区门票涨价热潮,有关部门只能依靠行政命令的方式施以“一刀切”、“遏制性”的管理。从景区管理体制角度看,中央政府在景区管理中主要负责行业管理和宏观指导,具体的资源保护、景区开发、日常维护、社区管理甚至经营事务均由地方政府负责。

与此相应,景区门票的定价权利也归地方政府所有,而根据现行税制,景区门票收入最大的收益方是地方财政。因此,地方政府在提高景区门票价格方面既有强烈的冲动,也的确面临现实的压力。

小小一张景区门票,看似个简单的价格问题,实际是复杂社会经济问题的折射。对于我国2万余家景区而言,门票价格孰高孰低,是否合理,该涨与否,如何调整,不可一概而论。

要从根本上解决这一问题,研究并推进景区门票价格管理体制改革,以及更重要地,研究和推进其背后的景区管理体制改革,已经迫在眉睫。

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