在“海洋强国“21世纪海上丝绸之路”“海洋命运共同体”“海洋生态文明”等战略蓝图叠加下，海洋已由战略空间上升至新时期国民经济高质量发展的主战场，发展海洋旅游作为具有“柔中寓刚、以柔克刚”的重要海洋柔性战略，被赋予新的时代意义、内涵与使命。

近年来，我国海洋旅游相关政策陆续颁布和实施，充分释放出国家高度重视和持续支持海洋旅游发展的政策信号，指引、推动和规范海洋旅游发展的阶段目标、主要任务与重点领域。系统梳理海洋旅游政策体系的演进历程、内在逻辑和经验优势，有助于为促进海洋旅游发展制度优势向治理效能转化提供思路、方法和路径，对加快构建体现中国本土特色的更高水平海洋旅游政策体系具有重要现实意义。

旅游政策是政府为促进旅游业发展所制定和实施的一系列法律法规、规章制度、办法措施以及旅游业管理的依据和准则，其变迁与演化是资源配置的行政化转向行政权力制约下的资源配置市场化过程。

已有文献对旅游安全、乡村旅游、红色旅游等旅游政策的发展历程与演进特征进行了深入探讨。在海洋旅游政策领域，研究主要关注国际旅游岛政策对经济增长、商品房均价、旅游业国际化水平等的影响，并探究了离岛免税政策对旅游需求与消费的积极效应，但针对海洋旅游特定情境的政策研究仍较为薄弱。

海洋旅游是依托立体海洋空间开展旅游活动的总和，涉及滨海、海岛、海上、海底和远洋等空间范畴。这决定了海域与陆域旅游地在自然资源、生态环境、地域空间与社会经济等要素之间存在诸多差异，亟待构建更具针对性和指导性的海洋旅游政策体系。此外，基于政策工具视域下的海洋旅游政策研究还较为鲜见，通过系统性梳理政策工具的使用状况，能够客观识别政府政策措施和手段的使用偏好特征。

基于此，本文以 1995年以来中央层面海洋旅游政策文件研究样本，探索构建“政策演进历程-政策外部结构-政策工具选择”三维一体的政策分析框架，运用政策文献计量和内容分析法，刻画不同阶段海洋旅游政策的时代重点与变迁逻辑，探寻政策发布数量、主体和形式的特征规律，识别政策工具分布及实施偏好，以系统揭示海洋旅游政策变迁的阶段性特征和演化规律，新时期中国海洋旅游政策体系制定和完善提供决策参考。

一、研究设计

（一）海洋旅游政策三维分析框架

基于政策的基本结构、内容范畴及其多维性特征，文章综合借鉴邹永广 、姚旻等、李明等的研究思路和方法，构建三维一体的中国海洋旅游政策分析框架（见图 1）。

图1 中国海洋旅游政策分析框架 图源：闽地海文公众号

1、X维度：政策演进历程

海洋旅游发展是一项长期性、复杂性和动态性工程，其政策目标、内容体系和实施重点围绕不同发展阶段需求发生变迁。文章结合中国海洋旅游发展实际，参考国家重要战略、政策大事件等标志性事件，以2007、2012 和2017年为时间节点作为阶段划分依据，将演进历程划分为四个阶段，并运用内容分析法识别政策变迁的时代重点、目标定位等阶段特征。

2.Y 维度：政策外部结构

从政策发布数量、主体、形式多元统计视角整体上揭示海洋旅游政策的外部结构特点及其全貌。其中，政策发布数量能够反映政府关注和重视程度；发布主体是指政策文件制定与颁布的有权国家机构及其相关职能部门，反映政策制定或执行中的关注倾向、机构间合作程度及其运行特征；发布形式反映政策文件的权威性和执行力度等特征，是评判政策法律效力高低的有效渠道。为从时间维度上识别政策部门协同联动和政策力度的演进趋势，文章分别依据执行主体涉及中央部委数量和文件形式及行政权力高度的赋值评分标准将政策联合度和政策力度赋值1-5分。

3.Z维度：政策工具选择

政策工具是指政府实现既定政策目标所运用的用于推动政策内容实施与提高政策有效性的方法、手段和实现机制的集合，在推动政策客体发展时发挥战略性导向作用。

根据政策调整对象的不同，政策工具分为供给型、需求型和环境型三种类型，该政策工具理论提倡转变政府职能、重视市场作用、突出供需平衡的调试，因其科学性、解释力和可操作指南性在政策研究中应用广泛。海洋旅游政策内容具有宏观性和社会性，政府的强制性作用有所弱化，这与该政策工具分类理念相似。

基于此，海洋旅游政策工具可划分为三大类型。其中，供给型政策工具是指政府以调整海洋旅游供给为主要对象，从人力、科技、物力、财力等生产要素投入给予直接支持，保证产业要素充分供给以推动海洋旅游发展；需求型政策工具是指政府以调整海洋旅游需求为主要对象，减少发展中存在的不确定性和产品进入市场的阻力，培育和激发消费市场活力以拉动海洋旅游发展；环境型政策工具是指政府为保障海洋旅游有序发展而营造良好政策环境，主要通过规划、税收、金融、法规等宏观调控影响海洋旅游发展，具体类型及内涵如表1所示。

表1 中国海洋旅游政策工具内涵 图源：闽地海文公众号

（二）海洋旅游政策样本选择及编码

1.政策样本选择

北大法宝法律数据库具备政策内容的全面性和权威性，分类的科学性和实用性，检索技术的先进性和高效性。文章根据“海洋旅游”“滨海旅游”“海岛旅游““游艇旅游““邮轮旅游”“海上旅游”“旅游岛”等关键词于该数据库中对标题和全文进行检索，并以《海洋旅游政策大事记》列出的有关政策文件作补充来提高样本查全率，由此得到时间跨度从平台收录至今（1995-2022年）的初始政策样本。

鉴于海洋旅游政策文件的可得性、代表性和可比性，同时确保政策内容契合主题，文章仅选择中央层面颁布实施的政策，并剔除回函、批复等没有实质性政策内容的非正式决策类政策文件和笼统提及“海洋旅游”的文本和特定的行业标准类政策。最终梳理出有效政策样本178份，构建主要数据字段涵盖政策名称、文件类型、发布部门、发文时间、政策全文在内的海洋旅游政策文献库，并将标题中含“海洋旅游”“旅游““海洋”等关键词的政策文件分别划分为专门政策、行业发展政策、海洋专项政策，其余划分为其它相关政策。

2.政策文本编码

根据政策工具理论，文章运用扎根理论从文本信息中归纳提取的思想对海洋旅游政策样本进行编码、归类与频数统计，将文本内容分析基本单元界定为每份政策样本中具体的政策条文，并按照“政策编号-条款号-政策工具”格式进行单元编码归类，由此从 178 份文件中共获取 732 条政策条文编码。

二、研究结果与分析

（一）海洋旅游政策演进历程维度分析

海洋旅游政策呈现明显的阶段性特征，表现为从欠缺到逐渐完善、类型单一到多样化发展、宏观指导到专门化提升、主题要素不均衡到趋于均衡的转变过程。

1.起步发展与政策孕育期（1995-2006年）

自20世纪90年代起，沿海地区积极开发海洋旅游资源，先后将海洋旅游业作为海洋产业的重要构成予以先行发展，滨海休闲观光旅游逐渐兴起。在此期间，海洋旅游开始得到相关部门关注，但政策形式以结构简单的宏观战略指导政策为主，政策内容较为笼统，且尚未形成面向海洋旅游发展的专门政策。

1996年，《中国海洋21 世纪议程》明确提出“要重点发展海洋旅游产业”，标志着我国海洋旅游政策的正式实施。此后，《中华人民共和国海洋环境保护法（1999年修订）》等海洋环境相关政策文件的颁布实施，为海洋特别保护区、海滨风景区的旅游发展提供生态环境保障。

2001年《中华人民共和国海域使用管理法》出台后，海洋功能区划制度开始正式实施，次年《全国海洋功能区划》将旅游区划定中国管辖海域十种主要海洋功能区之一，并提出“加强自然景观、滨海城市景观和旅游景点的保护”等系列举措，孕育了保障海洋旅游用地、用海的政策基础，对于“实现海洋资源、环境的可持续利用和海洋事业的协调发展”意义重大。2003年《全国海洋经济发展规划纲要》将滨海旅游列为予以重点发展的支柱性海洋产业，该时期“海洋旅游资源开发与保护”是海洋旅游政策体系的关注重点。

2.探索引导与政策蓄势期（2007-2011年）

2007-2011年，中国海洋旅游实现了海岸、海上、海底和海岛等多层次、多方位的资源开发和利用，系列富有特色、娱乐性强、参与性强的海洋旅游产品体系初步形成。

在此期间，海洋旅游政策基础面向不断变化的生产实践需求不断增强，在旅游行业和海洋专项政策的关注下，政策多样化提升、覆盖范围持续扩大，新兴海洋旅游业态成为主要政策关注。2007年《关于进一步促进旅游业发展的意见》“将邮轮游艇、海洋旅游、远洋旅游作为重要新兴业态予以重点关注”，2009年《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》和《关于加快发展旅游业的意见》为促进我国海岛海洋旅游、邮轮游艇等业态发展提供方向指引。2010年，“陆海统筹”被首次写入国民经济和社会发展计划，标志着中国向海拓展的战略性转变，且“滨海旅游”也被首次提及，要求“积极发展滨海旅游产业”。同年离境退税、离岛免税政策先后开始试点实施，有效带动海南国际旅游岛免税业的快速发展和国际影响力的提升。2011年，国务院先后批复山东半岛、浙江、广东、福建海峡蓝色经济试验区发展规划，正式确立海洋旅游的海洋经济先导产业地位。该时期“积极发展滨海旅游产业”是海洋旅游政策体系的关注重点。

首艘中国籍豪华邮轮"招商伊敦号"浙江首航仪式在舟山群岛国际邮轮港举行

3.全面推进与政策红利期（2012-2016年）

2012-2016年，中国海洋旅游形成了集科普教育、海上运动、休闲娱乐、观光游览等功能于一体的现代旅游产业体系，以及渤海湾、长江三角洲、珠江三角洲、海峡西岸旅游带和海南旅游区的“四带一区”发展格局。

在此期间，中国海洋旅游政策密集出台，政策性质、定位和专门化程度显著提升，推进海洋旅游特色发展、市场开拓、精品打造和国际化发展。2012年，《全国海洋经济发展“十二五”规划》提出打造“各具特点的滨海黄金旅游带”，党的十八大提出实施“海洋强国”战略，明确了海洋旅游的柔性强国战略定位；

2013年，原国家海洋局和原国家旅游局签署《关于推进海洋旅游发展的合作框架协议》，把发展海洋旅游作为建设海洋生态文明、实现兴海富民以及推动海洋经济持续、健康发展的增长点，并强调合作办好“中国海洋旅游年”。

2016年，中国旅游业首项国家重点专项规划《“十三五”旅游业发展规划》明确“大力发展海洋及滨水旅游”并出台系列具体指导意见，对海洋旅游全面发展具有重要里程碑意义。

同时，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》《平潭国际旅游岛建设方案》等政策出台也旨在提升我国海洋旅游目的地国际影响力。该时期“建设具有国际竞争力的滨海旅游目的地”是海洋旅游政策体系的关注重点。

平潭国际旅游岛  图源：平潭融媒体

4.提质升级与政策深化期（2017-2022年）

2017-2022年，中国海岛大花园、美丽海湾、世界级海洋旅游目的地建设全面展开，发展方向日趋品质化、内涵化和国际化，各地积极响应“以文塑旅，以旅彰文”号召，深度融合海丝文化、海防文化、民俗文化等，开发富有海洋文化底蕴的特色旅游产品体系。海洋旅游政策围绕提质升级与产业集群打造，呈现内容深化、层次完整、功能全面、领域融合的政策格局。

2017年，党的十九大提出“中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，此后深化海洋旅游供给侧结构性改革、挖掘旅游消费潜力、促进旅游品质提升成为政策关注点。同年，原国家旅游局印发《滨海旅游度假区海洋环境预报技术导则》等3项技术文件，滨海旅游度假区、海水浴场海洋预报服务品质和旅游体验质量提升提供指南。2020年，《横琴国际休闲旅游岛建设方案》《海南自由贸易港建设总体方案》《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》等国家战略部署接连出台，全方位保障海洋旅游消费提质升级与具有国际竞争力的海洋旅游服务体系构建，推动了航运产业集群和旅游产业集群的交融。该时期“打造世界顶级的海洋旅游产业集群”是海洋旅游政策体系的关注重点。

图2 1995年以来中国海洋旅游政策演进历程 图源：闽地海文公众号

（二）海洋旅游政策外部结构维度分析

1.政策发布数量特征与演变

图3 中国海洋旅游政策发布数量分布与政策联合度、政策力度得分

如图3所示，政策发布数量与海洋强国战略实施及“五年规划”政策出台保持同步增长态势但专门文件占比低（仅2.81%），涉及的相关法律条文多分布于旅游行业文件、海洋专项文件及其他相关文件的法规中，且政策内容多以宏观政策指导为主，海洋旅游政策体系建设的系统性、衔接性和操作性有待提升。

2.政策发布主体特征与演变

海洋旅游政策发布主体由单部门介入到多部门协同的趋势不断加强（见图3），共涉及38个部门和单位（变更的部门和机构合并处理）（见图4），整体呈现随联合发文比例提高而逐渐增多的多元化特征，但多部门联合发布的政策文件数量仅占 21.5%，表明政策联合决策的程度不高。其中，国务院（办公厅）、自然资源部（含原国家海洋局）、国家发展和改革委员会和文化和旅游部（含原国家旅游局）制定的政策文件数量最多（占比 48.3%），由全国人大、中共中央（办公厅）和国务院（办公厅）等行政级别较高的主体参与发布的政策文件数占总政策数量中等（占比 30.9%）。

图4 中国海洋旅游政策发布主体状况 图源：闽地海文公众号

3.政策发布形式特征与演变

海洋旅游政策力度与政策发布数量呈现同步增长态势（见图3），涵盖多样化类型（见表2），但多为意见、通知、公告等低级别支持性政策（占比达 82.58%），而法律、条例等强有力的监管政策略显不足（权威级别法律仅有3件，且尚未颁布任何相关条例），反映了政策整体权威性、规范性和强制性仍然相对偏弱。因为低级别政策主要以宏观层面引导和统筹为主，往往缺乏对相关部门工作任务、职责与边界的有效监督与反馈，较为“温和”，如意见形式的政策内容较为抽象、模糊且多具备灵活性，通知、公告作为一种告知性文件内容较为具体但效力较低，使得政策实行效果和政策实际力度差强人意。

中国海洋旅游政策发布形式特征 图源：闽地海文公众号

（三）海洋旅游政策工具选择维度分析

文章对政策工具选择维度和政策演进历程维度进行交叉分析，形成二维分布矩阵。如表3所示，在政策总体样本中，环境型、需求型、供给型政策工具占比分别为 52.5%、31%、16.5%，存在“环重、需中、供弱”的失衡特征。在不同阶段，环境型政策工具的使用均处于绝对领先地位。具体而言：

表3 政策条文在政策工具类型上的分布 图源：闽地海文公众号

续表3 政策条文在政策工具类型上的分布 图源：闽地海文公众号

1.环境型政策工具

从工具构成角度看，目标规划的使用比例最大，表明政府倾向于通过政策指引海洋旅游发展的方向和重点，但多数目标规划仍然不够具体、缺乏针对性发展规划及专门性政策内容。其次是法规管制，为海洋旅游健康、有序发展提供重要法律依据。再次，策略性措施，休假制度、落地免签制度、宣传推广等策略性措施成为政府推动海洋旅游发展进程的主要举措。

相对而言，环境型政策工具使用率较低。环境保护和安全保障政策工具的重视与海洋旅游地的生态环境脆弱性、气候条件和自然灾害不确定属性相关，规定旅游区海水水质标准及系列环境监督检测要求，并设立应急预案、海洋气象和海洋灾害监测与预警等，是政府保障海洋生态环境和旅游安全的重要手段；用地用海是海洋旅游项目建设的重要保障，提供海域海岛、海洋国土、低空空域的优先使用权是海洋旅游发展的先决条件；政府在金融支持和税收优惠方面的重视程度不足，金融产品的专门性和多样性薄弱难以支撑海洋旅游发展前期的资金需求，且现有税收优惠措施多为游客离岛免税优惠，而对于企业税收优惠则较少提及。

2.需求型政策工具

 从工具构成角度看，使用最多的是消费市场，政府通过完善产品供给、丰富邮轮航线、提升服务质量、打造旅游品牌，结合海洋文化特色打造国际精品旅游线路、产品和新业态，成为积极培育和开拓国内外消费市场等主要途径。

其次是海外交流，多集中于国外先进经验借鉴、粤港澳合作和国际交流等方式，为世界级海洋旅游目的地建设和国际竞争力提升谋发展。建立海外合作、加强国际交流，仍是今后需要考虑的政策重点。

再次是试点示范，截至 2022年，中国形成了集邮轮游艇旅游、海岛旅游、文物保护、研学旅行、全域旅游、医疗旅游、休闲渔业等先行区和示范区于一体的多类型、全方位的试点示范体系，旨在打造系列符合国民海洋旅游需求的优质示范基地。但是，政府采购、服务外包、贸易管制的使用很少，未来需要通过加强政府采购、放宽贸易管制、凝聚社会力量等途径为海洋旅游发展营造积极的市场环境。

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舟山邮轮港效果图 图源：舟山群岛旅游公众号

3.供给型政策工具

从工具构成角度看，使用最多的是基础设施建设，政府重点关注构建完善的水陆空立体交通网络体系、智慧旅游服务体系，景观保护与修复体系和综合旅游配套体系夯实基础，邮轮游艇码头泊位的建设和支持也为发展邮轮旅游和游艇旅游提供了强可进入性条件。其次是公共服务，公共交通、文化服务、医疗救助等公共服务覆盖范围的扩大及支持以构建更加完备的社会保障体系等政策，为推动海洋旅游发展提供保障。但是，技术支持、人才培养、资金投入等的政策工具支持不足，在一定程度上约束了海洋旅游的发展空间。

三、研究结论与政策建议

（一）研究结论

文章构建了“政策演进历程-政策外部结构-政策工具选择”三维一体的政策分析框架，运用政策文献计量和内容分析法剖析了 1995-2022年中国海洋旅游政策体系变迁的阶段特征、内在逻辑与发展规律。

（1）从政策演进历程来看，中国海洋旅游政策体系围绕海洋旅游发展实践需求不断发展和变迁，并表现为从欠缺到逐渐完善、从类型单一到多样化发展、从宏观指导到专门化提升、从主题要素不均衡到趋于均衡的变迁过程。整体上经历了起步发展与政策孕育期、探索引导与政策蓄势期、全面推进与政策红利期、提质升级与政策深化期四个演进阶段，不同阶段的政策重点由“海洋旅游资源开发与保护”向“积极发展滨海旅游产业”“建设具有国际竞争力的滨海旅游目的地”“打造世界顶级的海洋旅游产业集群”转变，政策目标与方向愈加清晰和具体。

（2）从政策外部结构来看，中国海洋旅游政策文件数量逐年波动增加，政策类型更加多样化，产业发展政策环境逐渐向好，但政策体系建设仍然不健全。政策参与制定和发布主体的行政级别较高，呈现出由国务院、国家发展和改革委员会、文化和旅游部（原国家旅游局）和自然资源部（原国家海洋局）为主导部门发布，多部门、金融机构等组织机构介入的多元化特征，但政策联合决策程度和政策效力仍有待进一步提升，且政策级别较低与监督反馈机制不完善使得政策实行效果、约束力和强制性偏弱。

（3）从政策工具选择来看，中国海洋旅游三大政策工具间存在“环重、需中、供弱”的结构性失衡特征，即环境型政策工具为实施重点并运用广泛，而需求型和供给型政策工具运用存在相对不足。政策工具体系呈现以目标规划、法规管制、策略性措施等环境型政策工具为主，辅以消费市场、海外交流、试点示范等需求型政策工具和基础设施建设、公共服务等供给型政策工具的分布特征，虽对海洋旅游发展起到有力促进作用，但政策工具间协同配合度不佳及内部结构分布失衡问题在一定程度上制约着海洋旅游的长足发展。

舟山市重视游艇旅游发展，积极进行布局规划 图源：舟山群岛旅游公众号

（二）政策建议

第一，合理规划政策目标，配套完善海洋旅游政策体系

首先，贯彻海洋旅游高质量发展主线。以五大新发展理念为指导，制定和出台更具针对性和可操作性的配套政策，全面提升海洋旅游产品、服务和环境质量，从供需两端发力共同推动中国海洋旅游发展由要素驱动型向创新驱动型转变，推动发展质量、动力、效率变革。

其次，全面衔接国家战略发展需要。将海洋旅游政策目标从单一产业发展转向与国家战略全面衔接，发挥海洋旅游在建设海洋强国、重现海上丝绸之路繁荣、构建海洋命运共同体、建设海洋生态文明中的独特作用。

最后，加快海洋旅游政策创新。重点围绕国际休闲旅游岛、世界级海洋旅游目的地和海洋旅游产业集群打造等方面，加强赋能现代化海洋旅游产业体系壮大的政策内容创新和体制机制创新，构建“全方位、全周期、全产业链条”的政策体系。

第二，加强政策顶层设计，推进海洋旅游发展体制改革

首先，从顶层设计出发出台一系列统筹性、长期性、均衡性的海洋旅游专门政策。通过制定产业规划、建设实施方案等系列专门文件明确目标方向、凝聚地方经验、提出指导意见、加大扶持力度，形成打造世界级海洋旅游产业集群的强大合力。

其次，健全部门协同联动工作机制，构建跨部门的海洋旅游政策网络体系。要充分发挥国家发展和改革委员会、文化和旅游部和自然资源部的牵头作用，成立牵头部门与交通运输部、工业和信息化部、海关总署、市场监管总局等相关部门联席制度，发挥不同部门的资源优势，提升“一站式”服务水平，实现跨部门在政策目标一致和政策措施上协同配合的“整体性效应”。

最后，促进政策制定主体协同合作，指导海洋旅游与其他产业的融合发展。破除不同职能部门的行政壁垒与体制机制障碍，推动海洋旅游与农业渔业、体育运动、医疗康养等融合发展形成新业态，拓展发展空间。

第三，优化政策工具组合，提升工具间协同性与适配性

首先，构建更加有效的环境型政策工具治理框架，重视运用金融支持、税收优惠等政策激励海洋旅游产品创新与业态开发。

舟山长乔海洋公园 图源：舟山群岛旅游公众号

其次，加强供给型和需求型政策工具的运用。尤其是，支持开发海洋旅游产学研合作平台，培养应用创新人才；推进建立国家现代海洋旅游科技创新联盟，支持技术研究和开发的应用；加强通过设立特别基金为海洋旅游发展提供财政支持，并制定有针对性的资本投资政策。

此外，提高政府对海洋旅游市场资源的综合配置能力，重视发挥政府购买、贸易管制、服务外包等需求型政策工具的有效性。

最后，将政策评估纳入海洋旅游政策供给体系。深化大数据、云计算、区块链、人工智能等信息与通信技术的运用，建设中央到地方的海洋旅游互联网信息服务平台和体系，有效推进海洋旅游政策在实践中的实施、监督和反馈。