6月21日，甘肃省旅游发展委员会揭牌仪式在兰州举行，国家旅游局局长为旅委会揭牌。该省首任旅委会主任说，“甘肃省旅游发展委员会的成立，具有划时代和里程碑式的意义，标志着构建旅游产业综合治理机制的重大创新和历史突破，倾注着国家旅游局破解旅游业发展深层瓶颈的战略眼光和巨大魄力”。

迄今，全国已有海南、北京、云南、广西、江西、西藏、贵州、湖北、四川、宁夏、河北、黑龙江、山东、辽宁和甘肃等十五个省（自治区、直辖市）成立了旅游发展委员会。据说，还有若干省份的旅游发展委员会正在酝酿当中。照此进度到今年年底，大约有2/3以上的省（自治区、直辖市，下同）实现“局”改、“委”。套用“全国山河一遍红”的老话，也许到明年全国旅游局就一遍“委”了。

为什么要把“旅游局”改为“旅游委”？去年1月全国旅游工作会议上工作报告说，旅游部门“不要有‘小马拉大车’的‘怨妇’心态”。从2009年开始海南省率先实行“局”改“委”，但进展较慢，直到2014年只有北京、云南、广西几个省区成立了旅游委。从2015年起国家旅游局新领导多管齐下加快推进各地“局”改“委”：

立新论、造舆论。如：“旅游+’代表一种新的经济形态、一种新的生活形态、一种新的社会组织形态、一种新的先进生产力”；“构建‘产业围绕旅游转、产品围绕旅游造、结构围绕旅游调、功能围绕旅游配、民生围绕旅游兴’全域旅游发展格局”。既然旅游业的地位如此之高、格局如此之大，旅游局“小马拉大车”的地位怎能不改变？怎么能不变“怨妇”为“主妇”？

给荣誉、受表彰。如在全国性的会议上，设了旅游委的副省长享受上主席台胡“荣誉”，没有设的副省长只能坐在台下，让那些不“紧跟”的省领导难堪。对“局”改“委”的地区，作为“旅游综合改革示范区”，在会议、媒体上进行交流、表彰。

给奖励、多加分。据说，先行成立的省可得到1000万元的奖励（此项规定笔者未找到“红头文件”）；在各种评定、考核活动中，成立旅游委的可以加分，如《国家全域旅游示范区》创建的验收标准中，“建立旅游领导协调机制，设立旅游委或类似综合协调管理机构等改革”可得30分。

“局”改“委”之后，有哪些变化？

一、多数省的旅游局早已从政府的直属机构升格为政府的组成单位，旅游委主任由省人大任命而不是由省长任命。少数没有升格的在“局”改“委”的同时实行了升格。

二、其他行政部门副职负责人兼任旅委会成员、甚至挂“副主任”的衔。

三、大多数省的旅委会增设机构、扩大编制。有的增设了“大型活动处”、“文化会展处”、“运行监测处”、“信息与公共服务处”；有的把市场处一分为二，设“国际和港澳台市场处”和“国内游游处”，有的产业处一分为二，设“产业发展一处”、“产业发展二处”；多数省新设了“综合协调处”或“产业协调处”；有的把产业发展处分为“旅游规划处”、“产业开发处”，把“规划”职能与“开发”职能相分开。与此相应，增加了机关编制与职务编制，有的省区机关行政编制增加了59名。

四、增加政府对旅游发展（专项）基金的份额，如有的市一年达5亿元，有的省每年增加1亿元，据说到2017年达到7亿元。可谓“财大气粗”。

对于以上变化，笔者的看法是：

一、旅游局由政府直属机构升为政府组成单位，与“局”改“委”没有必然联系，“局”也可以升格。升不升格与部门职权没有实质变化，仍然是“厅局”级。只是由“局长”改称“主任”而已。就如大学里的系主任改成“院长”一样。

二、对部门之间的沟通与合作有一定积极作用，但不能从根本上解决部门协作问题。一是兼职委员各有其本职工作，不可能经常参与旅委的活动；二是副职负责人没有决策权，仍要把问题带回原单位经正职负责人的同意后才能定夺；三是与旅游合作的重要部门有几十个，到旅委兼职的只是少数几个部门，可协调的部门仍然有限。有一种看法：“以旅游委及其办公室的名义，很容易将各部门的意见统一起来，由旅游业由单一部门推动向部门综合联动的转变奠定了坚实的体制基础”。如果说“通气”还可以，说“统一”就一厢情愿了。

三、对新设的机构，有五种情况：一是基本合理，如“信息与公共服务处”；二是可设可不设，如“综合协调处”、“区域协调处”、或“产业协调处”，这个职能以前由“办公室”或个“综合处”兼，现在单列出来可加强协调工作；三是基本没有必要，如把市场处或产业处一分为二；四是不必要，如另设“大型活动处”；五是不合理，如把“规划”与“开发”分开很不合理。上述几种情况都与“局”改“委”没有必然联系，不改“委”也照样可以根据本省省情增、减或分、合某些处室。

四、国家旅游局对成立了旅委会的省区市给资金“奖励”、政策“优惠”是一种地域歧视，是对其他设有设委的省市区的不公正，甚至是一种财政胁迫。至于各省市区对增加政府对旅游发展（专项）基金，则与成立旅委会没有必然联系。

纵观已有16个省旅委的组成与机构变化，一个共同的趋势是：在扩权、扩编、扩财上下力气，没有在转变职能、精兵减政、革新行政方式上下功夫；试图通过扩权、扩编、扩财来强化以旅委为中心的部门协调、产业融合的体制机制。大多数省的旅委在机构设置中细化旅游资源、产品、开发的项目和活动的管控机构，导致省级旅游主管部门对旅游产品的开发管理具体到项目和活动上，容易导致干预市场层面的企业运作。

用“局”改“委”的名义扩编增人，不符合精简机构的原则。有些政府职能应该政、事分离，向转旅游协会转移，而不是相反。有的甚至用“挂职锻炼”的名义向下级主管部门借调公务员，更是一种变相的扩编行为。

其实，旅游局要统筹协调旅游业发展并非今日的新发现。早在2008年国务院机构改革方案中，就确定国家旅游局的职能的第一条第一句就是“统筹协调旅游业发展”。按照国务院目前的机构设置，众多部门的职能与旅游业发展直接或者间接相关。

其一，旅游资源方面的管理，涉及民委、环保、城乡建设、水利、农业、文化、体育、林业、宗教、海洋、中医药管理等部门；

其二，游客流动方面的管理，涉及外交、公安、边防、港澳、对台等部门；

其三，旅游产业运行方面的管理，涉及工商、质检、税务、安监、统计等部门；

其四，旅游产业促进方面的管理，涉及发展改革、财政、国土、民政、人力资源与社会保障、商务、标准委、教育、卫生、科技、工业和信息化、交通运输、人民银行、国资、证监、银监、保监等气象等部门。

显然，旅游主管部门只能与这些部门协商，而不可能去“统一”这些部门。而能协调这些部门的只能是国务院及省市区的主管领导及其主持的协调机构，而不是“旅委会”。

解决“小马拉大车”有两种思路：一是把“小马”变成“大马”，旅游局扩权、扩编、扩财，成为旅游业的“发改委”、甚至是第二“发改委”；二是在“车把式”的统筹下，变“一马”拉车为“众马拉车”，旅游局当好“带头马”。笔者以为，这是实现综合性产业综合管部的可行之道。

就全国而言，把旅游局升格为“部”、“委”、“发改委”的思路断不可行。就地方而言，按照本地社会经济结构、旅游产业定位和旅游资源产品特点等，因地制宜设置区域旅游综合协调机构和旅游主管机构，而不宜千遍一律地推广“旅游委”及“旅游警察”、“旅游巡回法庭”、“旅游工商所”。如果只有极少数以旅游业为主导产业的地区设置这些机构，就没有可复制、可普遍推广的“示范”性。

依笔者观点，加强国务院和地方各级党政领导的决策协调，是破解综合产业综合协调难题的关键。旅游管理部门扩编、增权，既不符合中央关于行政机构瘦身放权、转变职能的方针，也非加强统筹协调、部门合作的良策。旅游主管部门应摆正心态，主动与相关部门协调、为相关行业服务，才能实现部门合作、推进产业融合。旅游产业无边界、产业融合无止境、产业协调无尽头，旅游主管部门可以去引导，不可能都去主导。

笔者认为，变“一马拉车”为“众马拉车”，可行之路是：

在国家层面加强顶层统筹，制定国务院旅游工作部际联席会议工作规则，使顶层协调制度化；旅游部门主动与相关部门协调，凡是与相关部门有关之事，事前通气、事中联络、事后通报，使部门协调常态化、制度化、权威化。

各地都已建立由地方主要领导负责的旅游决策协调机构，虽不是常设机构，但仍然发挥了对地区旅游业统筹协调的作用，应该坚持和完善这种协调形式，做到既不增加机构编制又实行统筹协调，既尊重各部门的管辖职权和专长，又催生各部门发展旅游的内在动力，实现“旅游＋”与“＋旅游”的双赢。

各地情况千差万别，尤其是县级旅游千姿百态，应鼓励各地自主探索旅游体制机制，不宜“一刀切”，到处推广“旅游发展委员会”。为了应付上级主管部门的评定验收，挂个“旅游发展委员会”的牌子，只能是“换汤不换药，换牌子不换体制，换机构不换机制，换人不换理念”。叫什么名称、设哪些机构、与哪些部门合併、用什么方式协调，以及设不设“旅游警察”、“旅游巡回法庭”、“旅游工商所”等等，让各地自主探索、自行决择。

*本文作者：王兴斌，执惠专家作者，北京第二外国语学院原旅游科学研究所长、教授，国务院特殊津贴专家，中国旅游报特约评论员，主要著作有“旅游忧思录”、“中国旅游客源国概况”、“中国出入境旅游国家（地区）概要”。