一直以来土地开发问题让文旅行业很多同仁头疼，应此需求，【文旅帮·众人问道】又登场啦，同学们这次就“如何在一般农田上建设游乐设施或相应的旅游项目开发？是否有相应的政策支持吗？”这个话题展开了火热的讨论。小管家跟随他们的视角，将讨论内容悉数讲解给大家。本次问题主要涉及两个核心点，一是企业经营模式对旅游项目开发的影响；另一个是相关政府政策是否支持。

传统旅游用地包括农民自有住宅、闲置宅基地、农村集体建设用地、四荒地等，国家对于旅游建设用地管理严格，规定不得占用基本农田、不得超越土地利用规划、更严禁随意扩大设施农用地范围，因此旅游开发必须符合当地土地规划，以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园以及各类园区中涉及建设永久性餐饮、住宿等用地，必须依法依规按建设用地进行管理，而非按农用地管理。

设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务。正规的乐园产品（非市民农庄类项目），因其自身的设备甚至土地等未来会成为企业融资工具，所以必然要完成土地变性的内容，建设用地进行管理也必然涉及农用地转用审批手续，这就涉及到政府支持，政策依靠，需要由政府进行主导，由一般农田，调整为娱康体用地。然而土地变性是大手术，地方没有审批权，最低是在省国土厅，而国土厅通常不会因为个别小项目进行调规，所以效率一般很难把控。这在无形中既增加了旅游开发建设成本，而且也使得旅游开发变得更为复杂，甚至会使部分项目夭折。

一、企业经营模式决定旅游项目开发策略及土地利用方式

文旅项目开发策略多由企业经营模式决定，轻资产，轻投入，高回报的模式大多数是针对上市公司；就项目定位来说，如果在一般农田上做主题乐园很难，而体验性项目，非动力项目，都只是配套项目，就相对简单，其核心目标是让政府掏钱，也就是做“PPP”。

确定模式之后怎样圈地建设呢？一般农田和基本农田区别在哪？文旅帮的同学们认为从总体规划调整，到土地指标落实，实际上是很远的一条路。大体是收购现有农村建设用地指标，进行土地复耕，土地评估，满足标准后，将此地指标放入自己的规划地块。这个内容，一定要和自己企业的金融、开发节奏拼接好。在建设用地方面，一般农田相对宽松，是有可能用来建设的；但基本农田不可能变，那是咱们所有人的饭碗。从目前经验看，除却国开的项目，动了基本农田的其他项目，大部分相关领导都已然落马。

在完成企业盈利和赢得资本市场的信任方面，主题乐园是个热命题。但是主题乐园并不盈利，其盈利目的是带动周边土地溢价。如果是像华强集团的方特游乐园，并不是通过周边土地溢价来盈利的，方特本身就是游乐设施的厂商，通过游乐园这个项目，不仅卖了设备，还赚了游乐园的钱，等于提高了产品附加值。一个真正可以运营起来的主题娱乐项目，酒店，商业、乐园、演艺四大板块，再用文化、IP进行包装，是非常难运作的。主题乐园的建设、运营、ip都是巨资投入。

二、国家政策影响旅游项目用地方式

一般情况下，通过城乡建设用地增减挂钩、投资建设等方法也可获得相应的建设用地。

增减挂钩，在国土部要求下旅游项目建设确有必要占用耕地时先行在异地垦地，数量和质量验收合格后，再用作建设用地。增减挂钩政策，最开始是用于新型城镇化项目，并且这类政策有很强的时效性！现在国内很多省份，都一直在提，虽说各地政策不尽相同，但是都在不断完善。当然还有许多具体政策要进一步研究，比如垦地与生态保护的问题、操作中的管理监督问题等。

以四川省为例，2011年出台的文件——《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》中第十四条“挂钩周转指标的使用与管理”中提到“挂钩周转指标按照‘总量控制、封闭运行、定期考核、 到期归还’的原则进行管理，专项用于项目区内建新地块的 面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。其他地类整理复垦的耕地不能用于核定归还指标。挂钩周转指标经国土资源部下达后， 由省国土资源厅按 项目区分解下达到各试点市、县。项目区终验合格后， 由省国土资源厅出具验收意见函。

还有个办法是做投资建设，《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》(国办发[2015]93号)提出，对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。

有些人在旅游开发中，还可能会使用以下方式来规避休闲农业用地限制：用设施农用地的名义直接进行餐饮住宿的建设;修建水泥柱，将建筑物腾空，以满足不破坏耕作层的要求;用可移动的集装箱和房车进行餐饮住宿活动等，但是这些方式为规避政策的监管，打了“擦边球”，碰触了土地使用政策的红线，从根上将不仅无法规避休闲农业用地的限制，还隐藏着很大不确定性和风险。还请大家注意!最合法安全的方法就是通过立项审批，申请建设用地，这当然也是最困难的方法，拿地费用也相对很高。

三、旅游开发获取土地指标的新方式

除此之外，旅游用地还有一些新方式，比如：

1、采用土地银行的方式，实现农村集体土地指标的自由流转、质押和融资。这对于农户获取启动资金自营个体旅游项目和专业企业规模化获取土地用于开发大型旅游项目而言都具有现实意义。

2、建立以土地股份为基础的合作社，农户以承包的土地入股，进行股份合作。这样可以使土地集中经营、高效经营、形成规模化、产业化经营。

3、使用农村闲置宅基地及废弃园地

对这些农村集体土地进行指标整理和农林复垦，并根据旅游产业经营需求合理配置建设用地指标，有助于提高休闲农业与乡村旅游的招商效率与质量。

4.土地置换、租赁、入股联营等

对经济效益不理想的集体用地，可采取土地置换、租赁、入股联营等方式，统筹盘活这些存量集体土地。一方面可以解决旅游开发过程中，需要迁移部分农户的住宅、承包地的问题;另一方面可以充分发挥土地使用价值，集约化发展，便于个人或企业经营管理。

文旅行业是国家启动内需的关键一步，进而引入社会资本解决农村类城市化，在循序渐进的过程中，各方观点百家争鸣，相关政策也在不断优化，只要套路深，铁杵磨成针，相信文旅的明天是非常美好的！最后，文旅帮社群一直秉持着文旅人向文旅人学习，文旅人帮助文旅人成长，欢迎各位小伙伴加入我们一起讨论吧！

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