“景区”只要戴上了“旅游”的帽子，不管其类型、性质和主管部门如何，就成旅游服务产品的一部分，成了一种服务商品。旅游景区的质量等级评定本质上是产品（商品）质量的认定。当年国务院有关部门指出：

“《认证认可条例》的公布，更加有利于实现政府职能的转变。《认证认可条例》对国务院认证认可监督管理部门的职权按照合理、适当、权责一致的原则予以确定，强化了政府对认证认可的宏观监管职能，政府不再直接从事认证认可活动。这完全符合党的十六大提出的进一步转变政府职能、改进管理方式、提高行政效率的行政管理体制改革的精神。”

作为行政管理部门，国家旅游局可以制订《旅游景区质量等级管理办法》规范和《旅游区（点）质量等级的划分与评定》标准，但不宜直接从事认证认可活动。旅游景区的质量等级评定不能由政府主管部门直接认证认可。如果国家旅游局从事景区质量等级认证认可活动，就成了一种行政审批。即便由“全国旅游景区质量等级评定委员会”开展这项工作，但这个委员会是由“国务院旅游行政主管部门组织设立”的，也没有得到国家认证认可监督管理局的认可，是一个没有法律依据的准行政机构。所以这些年来进行的A级景区质量等级评定实质上仍是一种变相的行政审批。

近几年来，国务院三令五申，取消多项职业资格许可和认定事项，取消多项评比、达标和表彰项目。2012年国务院决定：“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出”。“没有法律法规依据，任何地方和部门不得以规章、文件等形式设定或变相设定行政审批项目”。

2016年6月，国家旅游局宣布废止2005年7月6日《旅游景区质量等级评定管理办法》时称，这是“为进一步推进简政放权、优化公共服务”，可见《旅游景区质量等级评定管理办法》属于行政审批或变相设定行政审批项目之列，应该“废止”。本文前面指出，国家旅游局明知《旅游景区质量等级评定管理办法》应该废止，但用废止一个2005年版、保留2012年版的方式，保留了这个变相的行政审批项目。

根据国务院的要求，景区质量等级、旅行社和星级饭店评定、复核、督查等旅游服务单位的质量等级评定工作应逐步从各级旅游局向“行业组织或者中介机构”转移，使各级旅游局各级旅游局从这些繁琐的评定达标工作解放出来。要实现这一点必须加大行业组织的改革和中介机构的培育，但是多年来此项工作始终未能得到应有的重视，旅游行业协会的人员、经费和办公场地“三脱钩”进展甚微。

2010年，中国旅游研究院发布《2010年第一季度50个样本城市游客满意度排名》，在旅游目的地评价机制的创新方面跨出了第一步。为此本人写了《旅游目的地评价机制的创新之举》一文，指出“国际上时有对旅游会展城市、饭店、景区与航空公司的评比，一不是由政府机构主持评定，二不搞“终身制”。一般由与评比活动没有利益关系的、中立的非政府组织或媒体进行评估，往往是一年一度，排名时有变化”。笔者还肯定，“政府指导、游客主体、学媒操作、动态评价，此次城市排名工作体现出来的这些特点，体现了旅游行政机构正在转变职能，也同国际惯例接轨跨进了一步”。【2010年4月14日《中国旅游报》，相同内容以《从长官满意到民众满意》之题刊载于2010年第5期《中国饭店》，收录于《旅游忧思录》上卷《体制篇》中，见该书171-172页） 。

现在看来，“城市游客满意度排名”工作虽然一直在进行【近来又不公布排名结果了】，但景区质量等级、旅行社和星级饭店评定方面的改革并无多大进展，至于创建500个“全域旅游示范区”的开展，在旅游目的地评价机制方面出现了大倒退，把行政审批的速度、广度、强度方面可谓“史无前例”。从1988至2007年的10年内，被评为“中国优秀旅游城市”只有306个，而“全域旅游示范区”试点在一年之内就推出500个。这还叫“试点”吗？

【附录】

旅游目的地评价机制的创新之举

2010年4月14日《中国旅游报》，相同内容以《从长官满意到民众满意》之题刊载于2010年第5期《中国饭店》，收录于《旅游忧思录》上卷《体制篇》中，见该书171-172页）

近日，中国旅游研究院发布2010年第一季度全国游客满意度调查报告，首次公布了《2010年第一季度50个样本城市游客满意度排名》。对于这个排名，一定会引起相关城市上下的高度关注，也会引发旅游界与公众的热议。这是中国旅游目的地评价机制的一个创新之举。

多年来，我国旅游目的地的评价工作，从无到有、从少到多，积累了许多经验，也有不少值得总结之处。如“优秀旅游城市”、“最佳旅游城市”、“A级景区”、“工农业旅游示范点”等，都是由政府主管部门主持、评判和发布的。

笔者在2008年12月探讨改革开放30年成就的一文中曾写道：“‘评优’、‘评佳’的积极作用是：推动地方政府重视旅游、抓旅游，促进城市旅游服务方面某些薄弱环节的整改和建设，完善了城市服务功能，提升城市的旅游知名度，扩大城市影响，各级旅游局找到了一个工作‘抓手’，提高了各级旅游局的地位与影响。但是这种行政评定容易导致形式化、场面化，各类评定标准中的有些指标，如‘政府对旅游产业的定位’、 ‘接待游客人数’、‘旅游总收入及其占地方生产总值的比例’等，由于缺乏科学的计算标准，往往有不实之处。有些城市，验收前‘冲刺’得轰轰烈烈，验收后依然如旧， ‘游客咨询中心’等服务设施形同虚设。突击性评比中也易于引发各种弊端难于避免。”

此次50个样本城市游客满意度排名活动，是旅游目的地评价机制改革、创新的一个令人注目的举措。

创新之一，旅游目的地评价工作不再由行政机构包揽。这次50个城市游客满意度评判工作，是在国家旅游局的指导下，由中国旅游研究院主持、清华大学的媒介调查实验室参加游客采访，并参考携程、易龙、拉拉勾、同程等旅游网站上的游客评论，结合网络问卷调研、旅游投诉与质监数据调研及企业访谈等，进行综合研究后公布排名结果。这种评判方式由研究咨询机构承担，使行政主管部门摆脱事务性工作，集中精力抓大事。

创新之二，旅游目的地的满意度由游客说了算。以游客为主体、旅游满意度为主要评判标准进行排名，主要通过采取直接采访游客、网络评价和重点调查，结合网络问卷调研，主要依靠游客对旅游城市的服务环境与质量进行排名。游客对目的地的印象、感受和体验是直观的、真实的，游客对旅游运营质量和服务品质的评价是客观的、公正的。游客满意不满意是对城市总体环境、居民好客程度与旅游品质的总体评价，因而是评价旅游目的地最重要、最权威的标准。行政安排下的验收、检查中虽也有游客随机调查一项，但样本少（一般100至120份）、随意性大、权重低，在整个评比中只占很小比重。此次排名，变以“验收组”满意为主为以游客满意为主，体现了向“人民群众更加满意的现代服务业”发展的价值取向。

创新之三，旅游目的地的评价不再“终身制”。此次公布的是“2010年第一季度50个样本城市游客满意度排名”，这意味着以后每年、每季度都有“游客满意度排名”。

如此坚持下去，一可以激励先进者毫不懈怠、更上一层楼，后进者奋发努力、后来居上；二可以从多年多次排名中看到影响城市排名的主要因素，提升城市旅游服务整体环境与综合质量；三可以化解某次评判中的偶然性因素，包括随机调查中的选择时机、地点、对象中的某种偶然性因素而造成的评价不准确性。以后连续多年、多次公布的排名表，连贯起来人们可以更加客观、公正地做出评价。如果有的城市对这次排名有点不理解，那也无妨，以后还有很多的机会。

政府指导、游客主体、学媒操作、动态评价，此次城市排名工作体现出来的这些特点，体现了旅游行政机构正在转变职能，也同国际惯例接轨跨进了一步。

以游客的视角对目的地的旅游服务体系进行动态评价，是国际上通行的做法。国际上时有对旅游会展城市、饭店、景区与航空公司的评比，一不是由政府机构主持评定，二不搞“终身制”。一般由与评比活动没有利益关系的、中立的非政府组织或媒体进行评估，往往是一年一度，排名时有变化。美国《旅游与休闲》杂志于2008年7月１０日公布２００８年度全球旅游和休闲业排行榜，其中有世界十佳旅游城市、亚洲十佳旅游城市、世界十佳海岛、世界十佳航空公司、世界１００佳酒店、亚洲５０佳酒店等。该杂志评选最佳旅游城市排行榜已有１２年历史，只有到访过这些城市的读者才能参加投票。2008年3月11日欧洲《旅行忠告者》杂志公布了年度欧洲旅游调查报告，通过对1400多位旅行者的抽样调查，公布了最便宜的欧洲城市、最昂贵的欧洲城市、当地人最友善、热情的欧洲城市、欧洲最佳美食城市、欧洲最佳购物城市、夜生活最丰富的欧洲城市、最时尚的欧洲城市、当地居民最具有吸引力的欧洲城市、最干净的欧洲城市、最邋遢的欧洲城市等。

把旅游业培育成为“人民群众更加满意的现代服务业”，是以民为本的执政理念的体现。“逐步建立以游客评价为主的旅游目的地评价机制”，是贯彻这一理念的具体体现，也是旅游体制机制创新的重要一步，还是转变旅游发展方式重要一环。人们有理由期待，由与评比活动没有利益关系的、中立的社会团体、学术机构或媒体对各类旅游目的地、企业与机构进行公开、公平、公正和具有公信力的评价，必将有力促进旅游业的健康、有序发展。

*本文作者：王兴斌，执惠专家作者，北京第二外国语学院原旅游科学研究所长、教授，国务院特殊津贴专家，中国旅游报特约评论员，主要著作有“旅游忧思录”、“中国旅游客源国概况”、“中国出入境旅游国家（地区）概要”。

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