始于今年8月中下旬的喧嚣争议，3个多月后还未归于平静，著名旅游目的地阳朔解决景区拥挤的举措倍受质疑。

三个多月前，阳朔县公安局发布公告称，明确“自2017年9月15日起，对十里画廊景区、遇龙河景区实行道路交通管制，时间从早上7点到晚上7点”。然而，新政实施三个多月以来，缓解了交通拥堵问题，但也对阳朔旅游市场带来了没有预料到的“副作用”。

执惠在调查中发现，目前比较明确的事实是，交通管制导致游客尤其是自驾游游客减少，一些旅行社也将少了相关景区的线路，进而使得景区内一些旅行社、酒店、餐饮等业主经营受损；阳朔官方缓解景区拥堵的诉求得以实现，但也面临“封路圈钱”和“垄断经营”的质疑。

叠加在阳朔身上的争议，是目前中国多数优质景区、旅游业现状及发展的一个缩影，即旅游业供给侧结构不合理、不平衡加剧，难以匹配正不断升级的、更多元化的消费市场。

旅游市场的体量在不断扩增，政府的“手”如何伸缩，很大程度上决定着当地旅游业的走向。一个必须重视的现实是，阳朔之疑如何化解？

是输局，还是改革阵痛？

执惠梳理资料发现，在8月12日、13日及26、27日交通管制测试后，自9月15日起，阳朔县公安局对十里画廊景区主路（月亮山大门至凤鸣大门段）、遇龙河景区主路（工农桥至骥马大门段、骥马大门至旧县停车场段）实行常态化道路交通管制，时间从早上7点到19点。

管制期间，景区专线车，执行任务的警车、消防车、救护车、环卫车、抢险救援车及相关执勤、执法公务车辆可通行；景区内居民持有桂林本地车牌照的自有机动车凭通行证（凭身份证、行驶证到县交警大队办理非营运历史通行证）按指定路线通行；禁止其它机动车在管制道路路面上行驶及停放。

同时，管制期间，游客进入景区可步行、骑自行车、电动自行车（有牌照）或购票换乘景区专线车通行等。

这导致的争议或质疑包括：一是阳朔县此举有“封路圈钱”嫌疑，有村民认为十里画廊内的公路是321国道的一段，以前没有十里画廊的称呼，该路是阳朔县通往荔浦县的主干道；阳朔县政府承认这段路为国道，但在2016年经相关部门同意后该国道已改线。

二是“十里画廊”全程只有5公里多，管制前游客可自驾前往各景区景点，也可乘公交车，每人次票价为3元。如果打车前往，一般花费十多元，但旅游专线车定价高达60元/人。

更为蹊跷的是，运营专线车的公司为阳朔县山水交投公司，这是一个完全国企性质的企业。该公司控股股东是（国有）桂林市交通投资控股集团有限公司，持股51%，剩下的49%由阳朔县财政局持有。

据此前负责景区观光车运营的阳朔县山水交投公司相关负责人介绍，目前公司有180辆电瓶车和20辆旅游观光车，还从桂林市调度了86辆公交车配合交通管制测压。至于一日通票定价60元，是综合外省旅游景点和公司前期投入考虑的，采取交通管制和收费，则是为应对旅游高峰期交通拥堵问题，缓解交通压力。

但在该公司高管任职名单中，阳朔县政府一名副县长在该公司兼任副董事长，阳朔县交通局一名副局长兼任公司总经理。该副县长表示，在公司任副董事长是为了方便协调工作，已向桂林市纪委报备。这解释或许成立，但如此组织架构，依然难免利益输送之嫌。

争议之下呈现多方皆受损的局面。12月18日，微信公号“伍策看世界”发表《调查：阳朔干了一件“三败俱伤”的事 可能会导致阳朔旅游元气大伤》一文，文中指出，目前，阳朔景区外酒店入住率比去年同期减少20%至30%，十里画廊景区内酒店入住率比去年同期减少30%至40%，部分时间段甚至达到了60%；遇龙河竹筏漂流游客同比预计至少减少10万游客，同时，附近2万余名百姓收入受到影响；作为十里画廊景区的杰出代表，秘密花园酒店、胜地酒店和河畔酒店等均受到了该措施影响；而政府参与投资的旅游专线车，每趟车最多只有3-5名游客。另外，本对阳朔旅游有兴趣的资本方投资热情下降，观望情绪增加；多重因素影响，政府旅游收益也下降。

21日下午，执惠分别致电秘密花园酒店、胜地酒店和河畔酒店，其工作人员都反馈称，交通管制仍在实施，接下来的走向不清楚。酒店入住率也受到不同程度的影响，同比有所降低，比如曾自驾游来过阳朔的游客，再来时会抱怨有所不便，可能选择住在县城酒店，但县城的酒店入住率也不高。

胜地酒店以国庆节为例透露，往年国庆节2日到5日，基本每天都满房，其中一些时段还有不少客人找不到客房；但今年整个国庆节，不管是县城还是乡下的酒店，基本都没有满房，有些酒店只满房一两天，其他时段只有几个或十几个客房有人入住。

不过河畔酒店反映今年国庆节入住率还不错，但也透露，现在是“很淡季”的情况，相比往年算是提前一个月进入淡季。

虽如此，上述酒店皆表示无奈，虽“城门失火殃及池鱼”，但也没有向政府部门反馈目前受影响情况，选择被动接受。

与酒店同显无奈的还有旅行社。

执惠联系到当地4家旅行社，他们都反馈目前的线路中没有十里画廊，如果要前往最好是独立团形式或自行前往，因他们的车辆没法进入，且专线车的发车有限制时段、路线也与旅行社既定路线不同。

有旅行社对执惠反映，管制前的旅游团线路基本都包括十里画廊，其周边的蝴蝶泉、月亮山和大榕树等小景点，吸引了不少游客，但现在只能尽量避开，虽不支持交通管制措施，在交通管制前就向有关部门反映了诉求，没起作用。在其看来，交通管制其实有多种办法，但目前的举措并不是很好，政府强制执行下，只能“另辟蹊径”，另设旅游团线路。

另有旅行社证实，因进入十里画廊不方便，里面的部分酒店生意受到影响。而因游客的减少，十里画廊的一些商家已撤走，觉得投资失败了。

来自官方的声音也佐证了游客减少的事实。

在交通管制常态化举措实施近十天后，阳朔县公安局交警大队大队长张开云曾对广西当地媒体表示，政策总有利有弊，交通管制政策带来的自驾游游客急剧减少，景区内居民收入来源暂时变少，是政策本身不得不经历的阵痛。

政府“封路圈钱”和“垄断经营”？

执惠梳理已有信息发现，种种质疑或争议下， 最核心的一点在于长年受惠于旅游业发展的阳朔，面对多方都是输面的现状，为何依然“固执己见”，不取消交通管制的举措？

阳朔官方早前表示，交通管制是为缓解旅游交通压力，提升旅游品质，为申报创建遇龙河国家级旅游度假区做准备工作。

一个细节是，有旅游业内人士反映，十里画廊里面的蝴蝶泉、大榕树、聚龙潭、金水岩和图腾古道等景区，都是正规景区，而十里画廊和遇龙河根本不是严格意义上的景区，封路后，原有的阳朔县城至高田镇的城乡公交也改道了，只给阳朔县山水交投公司的旅游专线车通行营运。

如果属实，意味着政府交通管制一实施，十里画廊和遇龙河就被“圈禁”在官方景区范围，政府“封路圈钱”、“垄断经营”的嫌疑增加。

执惠未能获取到交通管制所涉区域的具体游客人次，但阳朔县发展和改革局2017年3月的一份文件显示，初步统计，阳朔2016年全年接待游客人数1439.76万人次，增长10.3%。这为60元的专车线路费用提供了一个巨大基数参考，背后利益的质疑难以消弭。 

21日下午，执惠致电阳朔县旅发委（原阳朔县旅游局）了解核实更多信息，但对方表示暂不便发表评论。22日上午，执惠致电桂林市旅发委，对方表示其对十里画廊和遇龙河的交通管制没有解释权，建议咨询阳朔县相关部门。但执惠多次致电，未能联系上阳朔县旅发委。

根据官方已对外公开的信息，执惠发现，阳朔的交通管制举措与其所宣传基调有所相悖。《广西日报》2016年2月的一篇文章写到：通过各类资源整合和产品更新推动产业转型升级，阳朔逐渐实现了“游客来去匆匆转至休闲度假、区域大众旅游转至高端定制、行程随团观光转至自驾游览”等方式的转变……

桂林市旅发委一篇今年国庆中秋节旅游情况综述的文章也提到，自由行和自驾车成为客流中坚，而阳朔是自驾游客最为钟爱的热门旅游目的地。

但交通管制带来的直接冲击就是自驾游游客的减少，他们一度奉行的“自由掌控目的地选择、到达与停留时间”理念很大程度被限制。

国家旅游局规划专家王兴斌告诉执惠，阳朔县说交通管制是为了解决交通拥堵问题，表面上为旅游业和游客考虑，实际上是由政府来垄断这条旅游交通线。

王兴斌曾到过阳朔，“那个地方风景非常美，十分适合自由行。”他认为，阳朔县的做法首先与现在散客占多数的自主型为主的旅游市场相悖，现在游客出行采取多种交通方式，是非常普遍的现象。阳朔县政府部门知道这一基本事实，但还是希望通过垄断这条旅游线路来营利。

这种政府垄断经营、操纵游客游览活动的行为，也促使游客用脚投票。十里画廊景区游客大量减少，或也是阳朔政府部门所不曾想到的。

王兴斌说，这也再次说明，政府在面对市场时，应遵守市场规律，所做决策必须符合游客的真实需要，先听取游客和旅游服务者等方面的意见。

在他看来，在提倡以市场为导向、产业发展更应开放的环境中，旅游业本是改革开放市场导向的一个先导产业，但政府主导旅游业发展在有些官员意识里依然比较牢固，操纵经营，对旅游业发展造成很多干扰。

阳朔县确实不是孤例。

2013年4月10日，凤凰县政府下文，规定凤凰古城将“凭票入景点”改为“凭票入景区”，游客需购买１４８元的门票才能进入凤凰古城核心景区。凤凰县强调，此举目的在于规范旅游管理，推进凤凰文化旅游健康、可持续发展。但结果仍招致巨大争议，导致游客量下降，古城内商户生意受损，不少门店关闭。

直到2016年4月10日，景区合作经营三年试营期到期，这一门票制才取消，此前只收取景点门票的运行模式恢复。对此，凤凰县表示， “‘围城收票’已不适应新的发展需求”，并表示是“顺应民意之举”。

在这之后不久的5月1日，河北省张家口市张北县政府信息公开平台发布《张北县物价局关于“草原天路”风景名胜区门票价格的批复》，确定“草原天路”景区开始收取门票，价格为50元/人。

对收费原因，官方解释是因游客激增，该公路不堪重负，旅游旺季时垃圾满地、车辆拥堵，对对环境破坏很大，管理人员和设备成本巨大，县里无力承担。另为了保护道路两旁的环境，需要对道路进行限制，而收费能起到限制车流量的作用。

巨大舆论争议下，张北县政府决定从5月23日起，取消“草原天路”风景名胜区收费。

紧迫的旅游供给侧改革

阳朔、凤凰古城和张北草原天路等的经营思路折射出公共资源被产业化、门票经济依赖等本质，但其被诟病的背后，也有着不可忽略的事实，即景区拥堵严重，尤其是节假日期间，游客旅行质量有所影响。这是国内多数优质景区的缩影。

比如阳朔十里画廊景区、遇龙河景区与正常的车流不分离，这一带景区经常出现堵车现象，春节、国庆、暑假等节假日堵塞现象更为严重。

阳朔县公安局交警大队大队长张开云透露，平时通行十里画廊公路的车辆一天也就两万多辆。但每到“五一”、国庆和春节等节假日，通行车辆就猛增到六万多辆，逢节必堵。

十九大报告提到“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这适用在当前的旅游业身上。

早在去年1月11日的一次国家级会议上，即提出“加快转变旅游发展方式，着力推进旅游供给侧改革”。

旅游业为何需要供给侧改革？一方面我国居民消费步入快速转型升级的重要阶段，旅游业进入黄金发展期；另一方面，旅游市场迅速扩增，旅游产品供给跟不上消费升级的需求，政府的管理和服务水平整体也相对滞后。旅游产品结构性失调、有效供给不足等状况还未能扭转。

王兴斌也曾表示，持续旺盛的国民旅游市场表明，当前制约旅游业发展的主要因素不是需求不足，而是供给侧结构不合理、不平衡，不能适应需求侧多元化、升级型的市场消费。

蚂蜂窝最近报告显示，预计2017年全年国内旅游人次将达到50亿，同比增长近13%，人均出游将达到3.6次，其中国内自由行人数占比97%。报告还指出，在中国旅游市场规模持续增长、自由行成为主流出行方式的背景下，消费移动化、需求个性化、目的地IP化、产品细分化，是2017年旅游行业的最显著特征，到2018年，“旅游碎片化”特征还将持续增强。

这种环境下，很大程度仰赖于自驾游、自由行累积的活力市场与政府“圈路经营”的剧烈冲突，在阳朔上演，也就不是很超出意料的事情。

中国旅游研究院院长、国家旅游局数据中心主任戴斌表示，政府应当在目的地旅游公共服务体系上多下功夫，尤其是在智慧旅游和散客化趋势越来越明显的今天，需要更加专业化、便利化、人性化的公共服务服务于大众游客的需求。他认为，阳朔的旅游发展要更多关注人民大众的旅游权利，更加关心千千万万普通游客的核心诉求。