近日，国家发展改革委、国土资源部等5部委联合印发《关于规范主题公园建设发展的指导意见》发改社会规〔2018〕400号（以下简称《指导意见》），全文共5大项17条，对主题公园开发的方方面面进行了很多界定和规范，但最引人注目的恐怕是其中对主题公园搭配地产开发的相关规定，从此“主题公园+房地产”模式寿终正寝。

但这只是开始。此文件出台不仅断了一众房地产公司的财路，背后传达的信息可能对今后旅游行业的发展产生更加深远的影响。今后的文旅产业的投资和发展又将向什么方向演变？本期景鉴研究将为读者进行全面剖析。

《指导意见》对主题公园方方面面说了很多，我们先不看套话，只择其中和大家赚钱直接相关的部分进行解读。

第五条“科学论证发展”。省级政府要根据本地区经济社会发展情况、区域人口规模、城市化程度和旅游市场条件等因素，严格科学论证，统筹研究本区域主题公园项目的数量和布局。严格控制新建、扩建特大型主题公园，省级政府对本地区特大型主题公园项目建设进行科学论证，对未经省级政府论证的项目不得报请国务院进行核准。合理规划大型主题公园，符合条件的可纳入本省（区、市）经济社会发展、旅游发展等重大规划和相关区域规划。要防止一哄而起、盲目发展、重复模仿、同质化竞争，防范地方债务、社会、金融等风险。

解读：本条对各地方上主题公园的数量、规模进行了限制，特别是特大型主题公园。以后主题乐园审批层级和难度会大大提升，地县级政府已无法主导项目建造的决策。这在第九条中进行了再次强调，“按规定应由省级政府核准的主题公园项目，省级相关部门在政策把握、规划布局、资源开发配置等方面要严格控制，不得下放核准权限。”另外注意此处提到防范地方债务风险，后面条文中也有多次提及。

第六条“合理规划布局”。主题公园项目选址应当符合土地利用总体规划和城市、镇总体规划以及相关专项规划。统筹考虑主题公园项目游客众多、人员密集的特点，合理规划选址布局，避免与住宅等人员密集区域交叉叠加。在主题公园周边地区，合理规划酒店、餐饮、购物、娱乐、交通等服务设施建设，控制与主题公园无关的住宅、写字楼等项目。在主题公园园区内，要合理配套商业设施用地面积，不得擅自改变园区土地用途，严禁进行住宅、酒店、写字楼、大型购物中心等房地产开发。

解读：主题公园只能造在郊区，且周边只能有酒店、餐饮、购物、娱乐等旅游配套设施，而不能依靠主题公园炒地皮、盖房地产，业内过往通行的“主题公园+地产”模式走不通了。相关文章详见《景鉴：中国主题乐园产业研究——华侨城》。

第七条“严格用地管理”。严格落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，合理确定主题公园占地规模。主题公园用地要优先利用存量和低效建设用地，严格控制新增建设用地，禁止占用耕地（亦不得通过先行办理分批次农用地转用等形式变相占用耕地）、天然林地、国家级公益林地和城镇公园绿地，禁止违规填海建设主题公园。主题公园用地应按照国家土地管理有关规定通过招拍挂等方式取得，严禁采取划拨方式。

解读：对所能利用的土地进行了限制，也就是只能用区位不好的边角料“优先利用存量和低效建设用地”。在市区周边优质区位造主题公园，借此推高土地价值和房地产价格就行不通了。并且严禁划拨、必须通过招拍挂的形式也消除了地方上私下处理建设用土地的空间，大大推高了主题公园的土地成本。

第十条“严控房地产倾向”。各地区要严格控制主题公园周边的房地产开发，从严限制主题公园周边住宅用地比例和建设规模，不得通过调整规划为主题公园项目配套房地产开发用地。主题公园周边的酒店、餐饮、购物、住宅等房地产开发项目，必须单独供地、单独审批，不得与主题公园捆绑供地、捆绑审批，也不得通过在招拍挂中设置条件，变相将主题公园与周边房地产捆绑开发。对拟新增立项的主题公园项目要科学论证评估，严格把关审查，防范“假公园真地产”项目。

解读：强调严控主题公园周边的房地产开发，而且把房地产与主题公园开发彻底割裂，连调整规划的路也给堵死。“捆绑供地、捆绑审批”也是一直以来捆绑开发、廉价拿地的主要手段，以后也行不通了。第在十五条中再次强调“要严肃组织查处违反土地用途和建设方案要求、利用主题公园土地开发房地产的行为，防止主题公园房地产化。”

第十一条“严防地方债务风险”。科学论证主题公园建设项目，将企业是否建立长期稳定的投入机制和创新机制作为项目审批的重要条件之一，确保主题公园项目长期稳定运营。各地区要统筹考虑综合债务率、现有财力、资金筹措和还款来源，稳妥把握主题公园配套基础设施建设节奏。要量力而行，严格控制因主题公园建设增加地方债务。

解读：再次为地方债敲响警钟，没钱的地方就别造！

《指导意见》传达了怎样的信息

结合上文的解读，笔者认为文件主要集中反复重申了两点：

其一，别借着开发主题公园玩“假公园真地产”；

其二，收紧地方权力，严控地方政府的债务风险。

先说主题公园的问题。目前国内的主题公园建设显然过热了，或者引申开说，泛滥的“旅游+地产”开发模式不仅对旅游行业的健康发展起到很大的负面作用，甚至已经危害到国家整体经济安全！

据普华永道发布的一份2017中国文旅地产研究报告中指出，目前已有超过1/3的百强房企进入到文旅地产领域。大家都知道房地产是暴利行业，中国巨佬们很大一部分是以地产暴富。福布斯富豪榜中地产类排第一92人，几乎是排名第二的互联网新贵48人的两倍。房地产大佬们来玩旅游，显然不是他们突然都有了情怀，而是想借着搞旅游绕过国家对地产行业的重重规则和限制，更方便、廉价地获取土地，得到更多的溢价和更大的暴利！

而且房地产企业的基因是快进快出，加速滚动、快周转。最近刷屏的碧桂园“当天拿地、通宵出图、次日开工、三个月开盘”就是一个典型例证。而打造好一个旅游景区，不管它是主题公园、还是古镇或者山水类景区，都需要一定时间的精心营建和运营，少则三五年、多则十余年方见成效。走短线的房地产企业哪有这工夫在一个项目玩这么久？结果就是直接抄搬、粗制滥造，而且动辄就搞13个“文旅城”、15个“T世界”，每个都占地数千亩，说穿了就是以主题乐园提升地产溢价，而且土地成本极低，利润极为可观。房子卖完就拍拍屁股走人，他们即没有这个能力，也没有这个耐心来长期运营好主题公园。

国家五部委此次联合出台政策显然是要彻底打掉主题公园产业“假公园真地产”的发展趋势，把很多地方上打幌子、玩套路、钻空子的漏洞堵住。以后没有了房地产，对主题公园短期来看是利空的，但长期来看肯定会趋向有核心能力的良性发展。

再说地方政府债务风险。各地的主题乐园开发中，出现了很多地方政府借钱出资共同建设，或者以隐性债务的方式支持本地主题公园兴建的趋势。目前失控的地方债已成为我国金融体系中最大的系统性风险，由于地方政府每年的财政资金有限，没钱就没法投资建设，没投资就会没政绩，可又不能直接发债。于是各种变相举债手段频出，地方投融资平台、政府投资基金、以及前些年很火的PPP。（关于PPP新政解读，今后何去何从，景鉴智库后续将有专题研究，执惠将持续跟踪。）

近两年“去杠杆、防风险”一直是我国经济工作的主旨之一，多次在中央经济工作会议中作为头等任务提出。对地方政府而言，就是严控地方债务，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等违法违规变相举债。建立按效付费机制，即政府付费一律与绩效考核挂钩；平滑财政支出，不得在某一年度集中支付；不得违反兜底、担保、承诺收益、安排回购。详见财政部2017年4月发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预【2017】50号）。

去年以来中央密集出台了一系列严控地方债务和隐性债务的文件，包括2017年发布的财预50号、62号、87号、89号、97号、财办金92号、国资发财管192号等，以及2018年发布的发改办财金194号、财预34号、财金23号、财预28号等，要求“规范、清理、排查、整改”，切实加强地方政府债务管理，防范化解风险。对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理，并严格限定举债金额和资金用途；建立权责发生制的政府综合财务报告制度，完善地方政府考核问责机制和信用评级制度。

显然很多地方政府以各种方式借钱来支持主题公园开发，借此拉动投资、炒高地价，获得更多地方财政收入的如意算盘也落了空。继续这么玩下去，“问责机制”就要发挥作用了。

对今后文旅投资及产业的影响

这次的《指导意见》虽然只针对主题公园这一细分产业，但我认为其产生的影响可能会更为深远。今天能规范主题乐园，明天或许就轮到旅游小镇、田园综合体等“套路”重灾区。

近年来随着国民收入的快速提升，消费升级驱动整个旅游产业成为一个大的综合性产业。从好的方面来说，旅游产业越来越起到整合和带动其他产业共同发展的作用。但另一方面也应看到，越来越多的投资在假“旅游”之名玩“套路”之事。

在本人主笔的某国家级研究课题所得到的权威数据中，“大型综合类”投资金额远远高于其他类别项目，达排名第二的“景区类”投资额的近6倍之多。“大型综合类”是个什么东西，明眼人都心知肚明。（报告预计在下月中下旬公开发布）

诚然，目前旅游项目投资存在投资重、风险大、见效慢、投资回报期长等问题，在实践中肯定需要一定的房地产配比来平衡收支。但孰轻孰重，如何避免主次本末倒置是一个重要的、摆在眼前问题。业内人都很清楚我国目前的旅游产业整体发展处于一个较为落后、原始的水平，大多数景区一直依赖着垄断资源获取的门票收益，旅游产品老套落后，同质化、抄袭化严重。如果靠“旅游套路”去开发主题乐园、旅游小镇，然后配上一大块房地产就能获得巨大的收益，那么就不会有“傻子”去钻研如何去搞好景区、搞好旅游，形成劣币淘汰良币的趋势。

《指导意见》对主题公园行业短期来看是一个利空，目前国内没几个主题公园企业能抛却房地产来独立盈利，今后的相关投资肯定会大幅减少。但从长期来看，它会促使真正的业内优秀企业不断精进自身的核心能力，打造优质产品，最终带来行业良性发展。

笔者认为，剔除房地产开发后，旅游景区的投资开发如何实现良好投资回报，今后或许可在两个方向上进行优化解决。

一是实现旅游形态从观光到度假的转变

度假游作为旅游的高级形态，虽然各方面都在反复提，但空话多于实践，事实上绝大多数景区并没有实现。从目前的旅游上市公司来看，那些中国优质资源、优秀景区的代表，收入主体依然是门票、交通、索道等“刚需”性收入，住宿、餐饮、娱乐、服务、购物等二次消费收入占比很低。其主要问题还是出在整体开发思路、打造能力和产品品质上。特别是在今年政府工作报告中提出“降低重点国有景区门票价格”后，多地以开始进行落实，今后知名国有产权景区再以门票作为主要收入来源的路已走到尽头。

要解决这个痛点，一些小创意、小改进、小花招是没用的，根本还在于系统化发展企业在旅游各产业链上的核心能力，会有非常重的投入。最终以核心能力提升产品品质，优化业态结构，提高二次消费；同时通过大规模扩展复制，大幅度降低成本，提升利润率，使所投资项目形成良好持续的现金流回报。旅企对目的地的打造能力会演化为资源掌控能力，进而影响到线上平台和整个旅游业的格局。

二是以金融手段实现良好的投资回报和退出方式

光有良好的现金流回收还不够，笔者通过很多经手的文旅投资项目可研论证发现，即使是在较为理想状态下，实现高额重资产投资的投资回收也往往会长达七年以上，这对于资本方来说是完全不可接受的。如果没有房地产平衡，那么最可行的办法无疑是打包上市，或者作为优质资产被上市公司收购，目前旅游板块的市盈率在30倍左右。

今后旅游业的发展会更趋向于商业模式设计，为最终的上市服务。旅游研究将至关重要，它不再是就风景论风景、就文化谈文化的老学究们的工作，而是需要越来越多的高级商业分析人才进入，进行全产业链的研究分析，辅助设计整个商业模式、投资分析和上市筹划。

对于政府来说，封死一条路就必须打开另一条路，行业如果变得无利可图，投资就会急剧萎缩，建议今后在旅企上市方面应该有相应的支持政策。旅游产业对中西部地区发展、扶贫攻坚和一带一路战略有良好的带动作用，又是可以吸纳大量劳动人口的绿色产业，相信在今后很长一段时间内政府都会持鼓励发展、配套支持的态度。

尾声

随着国家政策对房地产控制得越来越严，整个旅游产业也将面临这样的转变。只有更加注重旅游产品打造、IP培育和更有团队运营能力的企业才能在行业中获得长期、快速的发展。旅游投资也会更加关注具有核心能力或独具特色的旅游内容类项目。相信不久的将来，行业的形态将会发生改变，政策将催动行业的洗牌。

谁会被淘汰？谁会成为新的行业领军者？看清行业形势，结合自身强项利用好机遇期，具备战略的发展眼光至关重要。

6月7日-8日，一场文化和旅游大融合背景下的行业盛会——《第三届中国文旅大消费创新峰会》即将开幕，大会以“赶潮·谋变”为主题，聚焦提升实现文化自信和产业使命，大会从文旅扶贫、文旅投资与运营创新、目的地产品创新及营销与文化传播创新、文旅产业融合创新等多维度、多角度全方位解码中国文旅业的发展逻辑，届时将有华强方特、宋城演艺、华谊兄弟等主题公园企业、文旅集团现身说法，更多精彩内容详见大会议程。扫描下方二维码即可报名参会。

*本文作者，周鸣岐，景鉴智库创始人、首席分析师，执惠专家作者。