近日，对于中国地产界和文旅行业界来说，出台了一项重要改革举措，那就是《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》。

在我看来，这个举措具备了中长期重要意义。对于大城市近郊感兴趣投资项目的业界同仁来说，这个政策再一次打破了之前拿地的边界条件，为未来的发展提供了无限可能。 

为何这样说呢？我们先来研读这个举措。主要内容是两个要点：

1、将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

2、试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。

从两个举措的适用范围和永久基本农田审批政策试点地区来看，主要集中在京津冀、长三角、粤港澳大湾区和重庆，这些地区基本上都是未来都市圈人口流入的集中区域。而这些地区的郊区化问题，代表了中国未来大都市的发展方向。

这个举措，其实从宏观城市发展层面和微观的项目发展层面，都会对业界产生比较大的影响，我来尝试做如下一些分析。

宏观层面：为打破大城市用地边界提供政策基础

先从宏观的城市群空间布局模式来理解这个政策的意义。

以上海为例。从下图可见，在2015年上海土地利用现状中，建成区的建设用地周边大量是耕地、农村居民点用地等农用地。也就是说，2015年的上海市区其实是被大量耕地所包裹的状态。

而根据2017~2035年的上海城市总体规划，我们就可以发现，用地总体布局仍然延续之前的用地结构，上海依然是被耕地和林地所包围。这是典型的田园城市的模式。

上海这样的模式，延续了以英国伦敦为模型的田园城市风貌，在农村和都市之间，架设了基本农田和林地，保护上海地区粮食供应安全的同时，也保护了粮食安全，也营造了公园式的休闲绿地景观空间。

那么，这样的城市规划模式，是否存在问题呢？我们再来对比一下东京都市圈的总体规划。

从上图可见，与上海城市规划最大的不同是，东京都市圈的规划并没有完全被耕田所割断，而是顺应了都市圈的发展趋势，进行了以轨道交通为核心的发散式的空间布局模式。所以，轨道交通走廊经济带打破了原有的耕田包裹的田园城市模式，而是呈现出手指状的空间突围。

其实，东京这样的变化也不是一蹴而就。

早期在日本战败后，东京重建规划也是秉承抑制大城市发展的理念。因此早期的东京城市规划具有明显模仿大伦敦规划的痕迹，规划中有绿带、新城。但是，这个借鉴英国大伦敦规划所编制的首都圈基本计画很快就被发现并不适合日本国情。其预测的二十年人口数量在十年后就超了。

此外，在绿带范围内，外来人口的住房需求很大，日本的土地私有观念又非常强，地方政府可以从土地开发中获得房地产税等收益，所以在很大程度上也是漠视、纵容私有土地的开发，由此导致绿带被大量蚕食。

依靠限制方式管制土地开发可能效果并不明显，与之相对，轨道交通引导开发的模式还比较有效。东京都市圈的用地布局就演变成了如今这个样子。

如果上海都市圈的规划，未来可借鉴东京都市圈的规划发展模式，是不是当前的农用地布局问题会需要有重大调整呢？

如果需要调整，那么当前的用地政策就预留了非常重要的制度基础。当然，中国有中国特色，政治体制、经济结构管理制度不一样，我们也不会照搬日本模式。也不是并不一定每个城市空间都需要大力发展轨道交通，但上海的未来确实代表了中国一线城市和核心都市圈发展的模式面临的普遍问题。

其实北京也同样如此。我们看下图北京2035年总体规划，其所与京津冀联动，似乎也没有形成手指状的轨道交通经济走廊关系。

这是在城市群宏观层面上遇到的耕地问题。未来，如果用地审批能够放松到北京、上海本地进行统筹考虑，那么这两大城市想必会从区域经济协调考虑，可能会打破原有的城镇空间联系关系，与周边城市建立其新兴的区域经济发展模式。

这是其一。

为微观项目落地提供更好的发展机会

其二，我们再从微观层面上来看。

我们调整一下视角，从最宏观的区域统筹，降维聚焦到乡村这个最基本的农业生活生产单元上，来看看我们的大城市乡村发展实际情况。

对于中国大多数乡村来说，之前中国农用地的布局模式，基本都是按照千百年来，传统农业聚落的方式进行规划。一般都是农业生活组团旁边配置了大量的耕地，这种模式是中国农业社会的基本运作模型。但在现代化大生产的当下，农业产业化的要求农用地必须大规模集中配置，因此原有的斑块状的农用地发展模式已经开始不适应当前实际。

同时，工业化的进程使得大量农村人口被虹吸进入了城镇，因此留下了许多空心村。这些空心村的用地闲置，也一直是棘手问题。

百亩地尺度的农村建设用地，虽然经过合村并点的处理，可以相对集中进行产业规划。但由于这些仍属于农用地的范畴，建设用地红线始终没有突破，在土地产权上与城镇建设用地无法同日而语。这样仍会面临未来产业进入后的融资、上市交易等各种问题。 举个例子。

以上图为例，中国传统农村的空间布局是：从秦汉时期开始，为了保持以家庭为单位的耕作制，在原有的生产力水平上，基本农田范围的覆盖了一个村落组团和村民组，组团之间只有村级道路进行连接。这就是所谓的阡陌交通的农业繁盛景象。

在农业建设用地的表现形式上，就呈现出红斑的模式。这种斑状模块，就是典型的农业集体生活聚集点的产物。这样的斑块组团化布局模式优势在于风景优美，居住舒适度较高，但问题在于由于土地利用不集中，导致燃气、水电、污水处理等市政公共设施配套深入到各个用地组团的成本过高。

如今，社会生产力出现了巨大的跃迁。如果没有灵活的土地统筹和协调，这样的用地规划就基本限制了规划化发展产业的可能性。这就是中国的农业土地和欧美的农场化运营土地的重要区别。

未来在中国大城市周边，在以轨道交通、互联网、物联网、人工智能等新一代基础设施兴建的基础上，一定会形成新兴的产业。届时，如果没有用地的支撑，产业想发展也会遇到各种掣肘。当前的用地政策调整，也算是未雨绸缪。

同样的逻辑，我们再看一个镇域的空间布局。请把目光聚焦到下图，看乌镇的总体规划。

梳理一下这个规划可以发现，这个处于长三角核心区的乌镇，虽然当前已经成为国家级名片，但其用地规模还与中国众多乡镇用地规模大体相似，乡镇的建设区并不是很大。

从上图的当前的乌镇总体规划来看，乌镇的核心建设区的建设用地面积只有11平方公里，接着外围就被各类耕地农田所环绕。但如今的乌镇已经不再是普通的乡镇，而是具备了高能级的产业水准的新兴小镇。

从乌镇当前发展出来的会议会展、文化休闲、观光度假、康养养老、互联网及人工智能等产业来看，仍然处于从传统的建制镇在快速产业跃迁的阶段。

那么，类似乌镇这种百里挑一出来的小镇，其镇域规模是否有可能适度扩大，以延续这种良好的产业发展态势呢？

重点产业型项目迎来更快的审批推进速度，

文旅项目迎来更好落地机会

最后，我们从产业项目层面上来分析。

基本农田转性的审批权下放这个政策，可以联合之前各省市内执行的“增加挂钩”“占补平衡”政策一同考虑。之前政策解决了零散农业用地的归并问题，这是土地集约利用的好办法，但这样的举措并不能从根本上解决建设用地的增减挂钩问题。

依照之前相关法规，城乡建设用地的增减挂钩试点，必须在国土资源部批准才可以。如今这种审批权下放给省级单位，势必将加速建设项目的推进速度。

从用地的区位特征来看，文旅、康养产业是大城市郊区目前最适合发展的产业门类。他们的特点是离大城市近，可以从郊区很便捷的融入现代大都市的产业分工网络，同时也可以享受大城市群的医疗、教育、卫生等公共设施的配套。

可是，无论是文旅产业、康养产业还是新兴工业、甚至互联网全新一带产业，若要在大城市郊区进行产业组团的布局，就势必需要一定规模的建设用地进行统筹调配。其实，从业界实际操作层面上来看，文旅康养类项目最大的问题是用地问题。

文旅类项目，往往区位偏远，处于大都市建成区的城市规划外围，在地理位置管辖上，往往属于县、乡、镇、村的管辖范围。因此，在绝大多数项目上，都会遇到农用地的问题。

一个好的文旅康养项目，最重要的是配套要完善。而文化、健康、娱乐、教育等相关配套的却往往属于投入项目，从商业模式上看，与之形成资金平衡的，确实需要一定规模的可销售类物业作为支撑，这样才能形成一个经济上可行性的项目。

所以从实际项目开发的角度出发，几百亩以内的文旅康养型项目很难取得真正意义上的成功，一般只有1000~3000亩的项目才能形成规模优势和产业集群优势。而若想形成这样的规模，建设用地的面积数量就是个核心问题了。

实际上，这几年我们操作的大量项目实践告诉我们，如果用地规模问题不能解决，很多文旅康养项目必然会胎死腹中。其中的逻辑道理，相信操作过上述项目的人士一定会理解。

*本文来源：微信公众号“房地产观察家”（ID:realestatereview），作者：邹毅，执惠专家作者，领易咨询总经理（个人微信号：brian378183884)，原标题：《土地政策重磅利好，文旅地产或将起飞！》。