所谓的公共信息资源开放共享，国际上一般叫做“政府数据开放”或“公共部门信息开放”。我国称之为“公共信息资源开放共享”，是因为公共信息资源不仅掌握在政府部门手中，还分散在负有公共事务管理职能的其他组织手中。公共信息资源开放共享是社会信用体系建设的重要内容。如何有效地推动社会信用体系建设中的公共信息资源共享，促使其价值得到充分利用，关系到各相关方的切身利益，需要在国家顶层设计中，综合考量合适性、可行性、效率、成本等因素，科学地推进。

关键词：公共信息资源，资源共享，公共事务管理职能，征信行业

一、公共信息资源开放共享与政府信息公开

目的不同。政府信息公开的目的是实现透明政府、促进依法行政。这是政府行政责任的一部分，着重于保障公民的知情权，便于公众了解、监督政府工作，参与政府决策。公共信息资源开放共享则更关注保障公民对公共数据的“使用权”，强调政府在促进经济增长和社会发展中的责任。

公开的内容不同。政府信息公开的内容通常并非原始信息，而是被加工或者解读过的、被赋予意义的数据，例如公开政府的政策解读、财政支出等。而公共信息资源开放共享的内容则是原始数据层，是政府依据法定职责、利用公共资源和权力，在向社会提供服务或进行公共管理过程中生产，创造、收集和保留下来的基础数据。开放原始数据便于社会充分发挥对数据的创造性加工能力，挖掘其潜在的利用价值。因此，公共信息资源开放比政府信息公开更加深入、广泛。

公共信息资源开放更强调公共部门主动、甚至免费和无条件地向社会公众开放。因为采集和归集这些数据的经费来自纳税人的税款，属于公共产品，公众获取这些数据不需要额外支付费用。此外，公共信息资源开放的数据应是可机读的、具有多种格式以满足不同类型用户需求的，从而促进对数据的增值性开发。

二、公共信息资源开放共享的价值

一个国家对公共信息资源开放价值的认识深度与高度，影响着其相关顶层制度设计的思路。从国外政府数据开放的倡议和实践成效看，公共信息资源开放共享至少会在三个方面创造价值：一是刺激企业创新，二是促进经济增长、带来就业机会，三是提高政府的透明度、可问责性和执政效率。因此，公共部门信息资源开放对公众、企业部门和政府各方来说具有共赢价值。

在欧美，公共信息资源开放共享与再利用的价值，已经得到国家战略的认可。早在2000年，根据欧盟委员会的一份咨询报告，欧盟公共部门信息的价值为“每年280亿欧元到1340亿欧元之间，取中间值估计的话，为680亿欧元，占到国内生产总值的1%”。此外，美国公共部门信息的价值约为7500亿欧元；英国公共部门信息的价值在1300亿欧元到2110亿欧元之间，占其国内生产总值的10%N15%。尽管估值数据差距较大，但我们还是能从中看出西方国家公共信息资源巨大的潜在价值。

三、中外公共信息资源共享的制度比较

2010年，欧盟委员会提出开放数据战略（Open Data Strategy），包括开放数据战略的多项法律提案，旨在将公共部门原始数据作为创新资源利用，使其成为就业和经济增长的重要工具。该战略通过法律制度修订、资金资助、研究创新等一系列手段，让欧洲企业与公民能够自由获取公共管理部门的所有信息。这一措施预计每年将会给欧盟经济带来400亿欧元的增长。几乎与此同时，美国政府也开始推动开放政府数据计划。2009年，奥巴马提出数据开放计划《透明和开放的政府》，宗旨是将封闭的政府数据向公众开放，推动新的产品、服务与创业。2013年，美国政府将“数据开放”确立为所有联邦政府部门必须遵守的基本政策，要求所有新增政府数据必须以电脑文件方式向公众开放，并创建了供公众查询政府信息的统一门户网站“Data.gov”，开放了来自农业等8个领域13万数据集的数据，并提供一系列便于使用数据的软件工具服务，为公共信息资源的发展利用敞开了大门，并成为国家大数据战略的重要组成部分。英国、加拿大等国家在2009年之后都建立起了政府数据开放平台，发掘公共信息资源再利用的价值已经成为国际性趋势和国家层面大数据战略的重要组成部分。

相比而言，目前我国政府信息公开方面的法律依据只有《政府信息公开条例》。一些城市虽然也推出了政府数据开放平台，但是在开放数据的数量、质量、价值、及时性以及应用便利性等方面还存在很大差距。在国家层面尚缺乏对公共信息资源再利用价值的统一认识和系统性制度安排，而这些顶层设计对于公共信息资源的开放共享有决定性推动作用。

四、公共信息资源开放共享的边界

公共信息资源开放共享的内容范围、机构分工以及最优开放模式，是公共信息资源开放共享制度设计中的关键。

一是确定公共信息资源的内容范围边界。根据国际经验，公共信息资源不一定是公共的信息，有些介于公共信息与私有信息之间，也包括含有第三方知识产权的信息。在界定应开放的信息范围时，应以改善居民生活水平、促进企业发展为出发点，开放相关信息资源。

二是界定各方在信息开放共享中的职责和分工。在英美等国家，公共部门信息开发利用方面的指导原则是削弱公共部门自己开发基础信息的权利和能力，不与市场争利。政府负责做好原始数据的公开，并为社会公众获取信息提供便利。跨部门公共信息互通、原始数据开发加工则主要由专业化信息服务机构在市场需求的驱动下完成。

三是鼓励公共部门遵循边际成本收费原则。根据欧盟以及经合组织的经验，公共信息数据的定价应不超过收集、制造、复制和传输文档的总成本，并对非商业目的和商业目的获取设定区别对待的价格模型，收费计算方法公开、透明，并遵守一定的费用上限。实践证明，按照边际成本而非全部成本进行收费定价的模式能够促进以商业为目的的信息再利用需求量的大幅增加，保证稳定的整体数据成交量，弥补价格对整体收费的影响，平衡公共部门和出于不同目的社会各信息使用方的利益。

五、征信行业公共信息资源再利用

缺乏公共信息获取途径是包括中国在内的很多发展中国家征信业发展面临的一大难题。世界银行在2011年颁布的《征信通用原则》中建议，各国公共部门应尽量为征信机构获取和使用公共信息资源提供便利，促进行业安全、高效地分享公共信息资源。从全球看，征信业经过多年的探索与实践，已形成了一整套公共信息再利用经验。

在欧美，征信机构是进行公共信息资源再利用的专业机构之一。对国际上知名的大型企业征信机构而言，公共信息是企业信用报告的主要内容之一。公共部门的企业信息数据依法在各部门网站公开，非常便于查询获取，信息公开的自动化程度好、数据质量好、更新速度快、信息获取成本低，为征信机构进一步采集和汇总这些信息提供了良好的条件，进而拉低了企业信用报告的价格。低廉的信用信息服务、较高的数据质量，极大地鼓励了用户的使用热情，对整个社会信用经济和信用文化的发展起到了积极的推动作用。

在我国台湾地区，几乎所有政府部门都通过互联网提供公共信息查询，但查询流程繁简度不同。为了便于用户的使用，征信机构与政府部门达成协议，从后者的数据后台，将金融机构风险评估所需要的公共信用信息统一联网汇总，提供一站式查询服务，使银行等放贷机构能够快速查找和获取借款人完整的公共信用信息档案。征信机构还根据金融机构开展业务时关注的信息要点以及对信息的解读特点，优化了公共部门数据的原始展示方式，以便于用户解读的报告形式展现出来，并提炼出重点信息摘要报告，还支持用户直接链接查看相关政府部门公示的信息原件加以确认。

六、国际经验的启示

政府要做好顶层制度设计。要通过完善立法清除基于部门利益的数据开放障碍，促进行业原始数据的公开，解决社会诚信缺失问题，并为公共信息再利用打下良好的制度和机制基础，为专业化机构进行信息再利用创造公平、透明、开放的环境，留下发展和生存的空间。公共信息资源开放的内容应以社会需求为导向。各行业对公共信息的需求不同，最了解这一点的是市场而非政府。如果政府包揽了公共信息的联网共享与核查，不但要承担信息管理工作，还将在联网核查中面临巨大压力，这是政府所不擅长、不适合做的。此外，在没有法律明确的条件下，政府开发增值服务存有争议；但如果增值服务得不到有效开发，公共信息资源对经济发展的巨大价值则难以得到发掘利用。

由专业信息服务机构推动公共部门间信息的互联互通。征信机构利用其在信息加工处理、网络和数据平台建设、信息服务研发与提供方面的专业能力，可以高效、灵活地将公共信息服务干社会。此外，专业的信息服务机构能够以市场需求为驱动开展服务，从而开发出适合用户的信息产品，让公共信息资源更好地服务于社会，发挥更大的价值。