2015年上半年，国家先后出台了《关于促进智慧旅游发展的若干指导意见》《游客不文明行为记录管理暂行办法》《关于促进旅游业与信息化融合发展的若干意见》《国家旅游局“万名旅游英才计划”实施方案》等一系列支持旅游业发展的政策措施，这体现出旅游业在整个经济社会发展中的作用不断凸显，因而成为密集的政策领域。

总体上看，近些年旅游业发展的政策环境有了很大的改善，但是现有的政策措施还不足以支撑把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业这两大战略目标。特别是随着旅游业转型升级步伐加快，迫切需要顺势而为、有的放矢地制定相应的政策措施，以推动旅游业持续健康发展。

具体而言，旅游政策的进一步优化可以从以下几个方面入手：

从策略上：依托重大战略和重大举措推动旅游政策

战略层面的对接是旅游政策的关键所在。一方面旅游业可以为国家和地方重大战略和举措做出独特贡献；另一方面有关战略和举措的实施也为加快旅游业发展提供了重要契机。在现有体制下，重大战略的提出有助于最大限度集聚各方面的资源，因而也为顺势推动出台相应旅游政策提供了难得的机遇。

实践证明，凡是与重大战略和重大举措结合紧密的旅游政策措施，大都取得了较好的效果。从国家层面看，结合扩内需特别是扩消费的总体战略，旅游部门充分发挥旅游消费在扩内需中的独特作用，争取到了国务院为旅游业专门出台政策文件；结合国家扶贫攻坚的战略，旅游部门和扶贫部门一起出台政策措施，开展精准扶贫，把输血式扶贫转化为造血式扶贫，取得了较好的效果；结合国家“一带一路”战略实施，国家旅游局充分整合地方旅游部门力量，推出相应的政策举措，既充实和丰富了“一带一路”战略，同时也促进了“一带一路”旅游业的发展。从地方层面看，2011年，北京市委市政府提出了建设中国特色世界城市的战略目标。围绕这一战略，北京市旅游部门及时提出了打造世界一流旅游城市的思路，北京市委市政府高度认可，将北京市旅游局升格为北京市旅游发展委员会，提高了旅游的统筹协调能力，出台了一系列重大政策，推动北京旅游业迈上了一个崭新的台阶。

从内容上：从扩大需求和改善供给两个角度制定旅游政策

旅游业的发展离不开从需求入手的“拉”，也需要从供给入手的“推”，惟有双管齐下，同时发力，才能促进旅游业又好又快的发展。

扩大旅游需求主要的立足点在于尽可能释放旅游消费潜力。旅游消费增长的首要条件在于“有钱”和“有闲”。“有钱”取决于经济发展和城乡居民收入的增长，不在旅游政策范畴之内，因此扩大旅游需求，很大程度要在增加闲暇时间上做文章。根据一项调查显示，我国职工带薪年休假平均10天的总天数在被调查的62个国家和地区中排名第60位，仅高于泰国（6天）和菲律宾（5天）。可见带薪年休假还有增长的空间，不过鉴于现有的制度并没有得到很好落实，更为迫切的是出台更具操作性的政策。带薪休假为旅游消费提供了可能，而旅游宣传推广以及旅游市场秩序治理则有助于强化国内外游客的旅游消费意愿，将消费意愿转化成消费行为。中国的旅游宣传推广经费总体偏少，在整个国家对外宣传中的位置还不突出，这都需要通过政策的调整予以改善。近年来地方旅游目的地形象宣传大为强化，但是还缺少将旅游目的地宣传和产品宣传有机衔接的政策措施，这也是未来各地需要优化的领域。如果说带薪休假和旅游宣传推广是从促进入手来扩大旅游消费的话，旅游市场秩序治理则是从规范入手让游客敢消费、愿消费、放心消费。旅游市场秩序问题是困扰我国旅游业发展的大问题，其政策方向在于以旅游目的地为重点，由地方政府牵头，整合包括旅游部门在内的各个部门的治理整顿政策，让旅游消费的各个环节变得更加透明，让游客的消费权益得到充分的保障。

旅游供给也是旅游业发展的关键所在。按照经济学供给学派的理论，供给本身就可以创造出新的需求。从中国旅游业发展的实际看，旅游供给与游客日益增长、丰富多样的旅游需求并不匹配，一定程度上制约了旅游业规模的扩大。旅游供给是各地关注的重点，都希望通过增加投资，进而在竞争中处于领先地位。但是，目前在增加旅游供给方面不同程度存在“一哄而上 ”的问题，而政府在引导旅游业发展的时候也缺少一定的标准和把控，“捡到篮里都是菜”。这就需要在科学分析旅游目的地资源禀赋和发展特征的基础上，确定其需要重点发展的业态和产品。对符合方向的旅游项目，在政策上予以支持；对不符合方向的，在政策上予以限制。随着旅游活动范围的扩大，游客对一个旅游目的地的感受、体验与评价远远不限于某一个景区景点，旅游公共服务设施、公共服务信息的供给同样重要。只有通过有效的旅游政策将政府的公共投入和企业的市场投入有机衔接起来，才能真正提高旅游目的地的竞争力。

从方式上：结合旅游业自身的发展需要，推动相关领域形成促进旅游业发展的政策体系

旅游业具有很强的综合性，需要各个部门从各个角度出台支持旅游业的政策。尽管旅游部门牵头推动旅游业发展，但是其自身掌握的旅游政策并不多，迫切需要整合相关部门的政策资源，形成促进旅游业发展的合力。

首先，需要争取新增政策支持旅游业发展。比如财政政策，近年来一些地方随着对旅游业重视程度的提高，财政支持明显加大。云南省提出旅游发展资金在现有每年2亿元的基础上，每年再增加1亿元，到2017年将达到7亿元。再比如签证政策，近年来我国通过与有关国家实施相互免签政策，在一些重点旅游城市实行72小时过境免签等，为入境旅游发展提供了更多便利。随着我国开放程度提高，未来签证政策会更加宽松和便利。

其次，需要争取相关部门通过调整现有的政策规定，以适应旅游业快速发展的需要。过去我们的城市建设主要是为当地居民生产和生活服务，对游客的各类旅游需求考虑不足。例如，现有的规定对城乡居民利用自有住宅经营旅游活动存在诸多限制，但是在旅游业的现实发展中，像“四合院”、农家院这类旅游产品又受到游客的广泛欢迎。这些问题都需要通过政策调整加以完善。

再次，需要以旅游为工作平台，形成政策汇集，以达到不同的发展目标。比如，旅游部门有发展旅游业的需求，各个旅游资源管理部门有推动资源合理利用的需求，这就需要通过政策叠加形成工作汇集点。像这些年旅游部门与文化部门、农业部门、林业部门等共同出台推动文化旅游、乡村旅游、森林旅游发展的政策都是这方面的例子。

对旅游部门而言，要推动旅游政策体系的形成，除了加强旅游政策需求的研究之外，更要花很大力气研究与旅游业相关各领域的政策，否则很容易陷入“自说自话”。同时，旅游部门还应该加强与相关政策部门的沟通协调，让更多旅游政策需求转化成实实在在的政策措施。

从布局上：依照旅游业的不同属性制定政策取向，通过差别化的政策措施支持重点区域旅游业发展

随着旅游业的深入发展，其产业特征得到充分的体现。但同时也应看到，旅游已经成为大众生活的重要组成部分，甚至成为一种新民生，这意味着旅游的事业属性进一步凸显。而这种事业属性要求各级党委政府充分保障公民的旅游权利，同时加大投入为公民旅游提供各种便利。如果说旅游产业是各级政府的利益所在，那旅游事业则是各级政府的责任所在。

产业政策其目标主要是通过刺激旅游市场主体来扩大旅游经济规模，实质是一种政府主导和部分替代市场的资源配置方式。随着市场经济体制的不断完善，单纯的产业政策将会逐步收缩。从中央改革的方向看，通过简单化的财税或者土地“政策洼地”来支持产业不是未来的发展方向，其作用也会逐渐减弱。相较于其他产业，旅游业有自身的特殊性。比如，旅游投资有一定的前导性，前期投资的风险很大程度上要由开发商承担；旅游业发展有很大的正外部性，但多数项目投资大而且回收期长。如果缺少足够的政策支持措施，不利于改善旅游产品的供给。尽管旅游产业政策还有存在的必要，但未来也应该注意公平地支持每一个旅游企业，尽量避免直接针对某个旅游企业的支持措施。

而针对不同区域旅游的特点，在政策制定上可采取差异化措施。尽管全国各地都在发展旅游业，尽管各种资源都可以为旅游业所用，变成可供消费的旅游产品，但客观来说，在不同层级的国土空间布局中，肯定有一些旅游资源条件好，旅游业发展潜力大、旅游业在整个经济发展中居于主导地位的区域成为旅游业发展的重点区域。对这些区域除了推行普适性的旅游政策之外，有必要制定一些特殊的旅游政策以促进当地旅游业的加快发展。但这些特殊旅游政策不是简单的“格外开恩”，而是从区域发展定位做出的特殊政策安排；同时也是对这些区域放弃发展其他产业的一种补偿。

从全国范围看，像海南省就被赋予了建设国际旅游岛的国家战略，因而，国务院特别给予了其国人离岛免税的特殊旅游政策。对这样的“吃偏饭”政策，不太可能对各个地方都适用。从各地实践看，秦皇岛为用好滨海旅游资源，重新整合出400多平方公里的北戴河新区，这为其形成以旅游业为主导的产业结构进行政策支持。

当前，我国正处于旅游业快速发展的关键阶段，从大尺度看，需要建设形成一批具有国际水平的重要旅游目的地；从小尺度看，需要满足城乡居民日常的旅游度假需求，在区域性布局上形成一批环境优美、旅游功能完备的旅游小镇、旅游乡村。而对这些区域，都需要采取有针对性的旅游政策予以扶持。

结束语    

总之，优化旅游政策是一项系统工程，只有从不同方面予以考虑，多管齐下，才能真正实现旅游政策的突破与创新，为旅游业发展提供坚实的政策保障。

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