今年国庆、中秋节的旅游市场表明，从1999年10月第一个“黄金周” 至今，虽然国民休闲的动机、方式和目的地不断变化，旅游需求依然旺盛。尽管我国仍处于工业化和城市化的中期，尽管仍是一个“初级阶段”的小康，尽管真正参加旅游的只占总人口的一半左右，尽管休闲旅游供给在18年中长足增长，但国民刚性休闲旅游的集中需求与国民休假时间配置的矛盾仍与18年前一样突出。在7亿旅游人次、近6000亿收入的耀眼数字下，隐含的旅游供给与需求时空错位的弊端不能用“巨大成就”、“精彩献礼”之类的宣传语言来掩饰。

用挪假方式形成的过分集中的“黄金周”式的休假方式虽然满足了部分民众休闲旅游和探亲访友的需求、并在短时段内形成了国民休闲消费高潮，但对保护自然生态环境、呵护自然与文化遗产资源、提升休闲旅游品质、稳中求好发展休闲经济、维持国家社会生活和国际交往正常运行造成的负面影响尽管不能用肉眼直接看到，但决不能低估。改进国民休假制度的配置方式刻不容缓。

目前我国已经形成了每天8小时工作、每周5天工作、一年11个公共节日和7至15天的职工年带薪休假组成的国民休假制度，基本上已经与国际惯例接轨，并符合我国的社会人文特点、适应当前经济发展水平。在这四个方面，前三者已大体到位，第四点差距很大，是当前国民休假制度中虽要重点解决的薄弱环节。

笔者认为，改进国民休假制度主要在两个方面，一是改进公共节日休假安排，二是加大落实带薪休假制度的力度，逐步扩大带薪休假制的实施面。通过这两方面的努力逐步减弱“黄金周”的集中度，在满足部分民众集中休假与探亲访友需求的同时，尽量缩小其负面作用。

笔者主张，应积极创造条件，从目前的两个“黄金周”＋7个小长假＋7～15天带薪休假、但“黄金周”超常集中的状况，逐步过渡到更长的带薪休假＋更多的小长假＋春节“黄金周”的常态化运行。这个过程的长短既取决于全面小康的实现程度，也取决于政府与社会对国民休假权的认知程度。

但是这些年来职工带薪年休假制度落实不力、推进不快、进展不大，政府说得多、做得少，“2020年基本落实职工带薪年休假制度”的目标有可能落空。除经济发展水平和企业经营状况的客观因素外，许多党政领导热心于短平快见效的政绩工程，而对事关国民休假、健康和幸福，事关社会经济和国际交往稳健运行的带薪年休假制度认识不足、实施不力、措施不当也是重要原因，导致有条件的地方、部门和单位也不执行带薪休假规定。在这个问题上不是先进带动后进，而是后进拖先进的后腿。

一、改进公共节日休假安排

1、严格遵守8小时工作制与周末2天休假制

非天灾人祸或紧急状况下，坚持日8小时工作制这条底线，不搞“白＋黑”之类的“创新”；坚持周5天工作制这条底线，不要搞什么“5＋2”之类的“创新”，不能用损害国民休假权的手段去完成“献礼”式的政绩工程。确因工作需要加班加点要按《劳动法》加薪或补休，“黄金周”期间的工作薪酬要《劳动法》补薪或补休。在全社会形成尊重和保障员工休息权的新风尚，改变“加班加点先进、要求补薪落后”的旧观念。

2、增加中华民族传统节日，丰富民族传统节日的文化内涵

增加重阳节（农历九月初九）为中华民族的敬老节日。香港、澳门地区都把重阳节列为法定节目，全球华人都重视这个节日。大陆是中华共同体的主体，大陆的节日要与港澳台地区相通，与全球华人相融，形成全球华人共同的中华节日体系。还可把6月1日儿童节改为全民放假节日，让家长与儿童同乐（台湾地区如此）。以后视各方条件许可，分步增加新的七夕节（农历七月初七，约8月底）为中国的爱情节。坚持法定节日的国家、民族、人文的社会内涵，不要用铺天盖地的商业营销边缘化、庸俗化传统节日。

3、取消挪假式的拼假安排，实行相对均匀、规范有序的周末小长假

目前每年国务院办公厅发通知具体安排7个节日的调休方案，国家机关和企事业单位的休假日子一年一变。春节、清明、端午、中秋、重阳等中华民族的传统节日一律按农历日放假，如与周六、周日相连，或与周六、周日重叠，自动形成3天连休；如不与周六、周日相连，则休假1天，不再挪用周末假调休，以此形成制度。如企事业单位愿意挪假，由他们自定。五一劳动节可调整为每年5月第一周的星期一，六一儿童节也可调整为每年6月第一周的星期一，与前2天双休日相连接，形成3天小长假。全年形成1月元旦、2月春节、4月清明、5月五一、6月儿童节与端午、9月中秋、10月国庆与重阳等长中短连休假，基本覆盖全年，同时倡导与职工的带薪休假相连接形成自己的长假（大多在暑假期间便于举家休闲旅游），便于民众自主选择合适的休闲、旅游与探亲时间。

4、推进休闲全民化、全季化、全域化,以多样化休闲疏导长假日旅游拥堵

人生的三分之一时间在休闲，休闲生活又主要在常居地度过。无人不休闲、无时不休闲、无处不休闲，休闲是旅游的基础，旅游是休闲的时空延伸。各级政府应该像抓经济、抓环保、抓住房、抓就业、抓旅游一样抓休闲，因地制宜、灵活多样建设各类园林、文艺、阅读、康乐、体育、餐饮和购物等室内外休闲设施，完善主要为居民、也能为游客服务的城镇、社区休闲设施，让千家万户享受休闲，也能在长假期间疏导旅游目的地拥堵。

以2020年世界休闲大会在北京举行为契机，以“休闲提升生活品质”为主题，大力倡导“全域、全季、全民休闲”的理念与行动，逐步推进休闲在空间、时间、主体方面的全覆盖，为发展大众旅游奠定基础。没有全域休闲，何谈“全域旅游”！

5、推进“铁、公、机”机制改革，用市场价格手段疏解出行流量

取消节假日高速公路收费本意是鼓励出游、拉动消费，但加剧了节日交通的超常拥堵，并形成时段性的燃油污染，同时使自驾者也提高了出行的时间成本和耗油成本、降低了舒心感。这个做法不符合市场供求决定价格浮动的规律。调整节假日高速公路收费有两种方案：一种是借鉴海南省经验，全部取消高速公路收费，适当调高汽油费、以补贴高速公路建设资金（需征求民意、经过公示）。这种办法可以鼓励少用汽油车、发展电动车，降低燃油污染，同时体现了少开车少支出、多开车多支出的消费公平原则，还可取消收费环节、有助道路畅通。另一种方案是，取消节假日免费，与平日一样收费，不鼓励节假日扎堆出行。

民航和轮船早已按照市场供求状况实行票价格浮动，促进了企业竞争、提高了经济效益和服务水平。下一步要推进铁路、公路的市场化、企业化改革，按市场经济规律实行火车（主要是动车与高铁）、长途汽车车票价格浮动，有利于调节市场供求关系，最终有利于交通运输业发展，也有利于改善国民出行的服务质量。考虑到部分人的需求，部分列车仍保持现有票价制度。城市公交车和地铁具有公共产品性质，不在此例。其实，有些城市（如北、上、广、深等）也可考虑在上下班时段（如7：00～9：00，17：00～19：00）之外降地铁票价，其他时段降低票价鼓励非上班者错峰出行，用价格手段缓解高峰时段的拥堵程度。

二、着力推进带薪休假制度落实

6、普及带薪休假制度常识、唤醒国民的休假权意识

当代文明社会公认休闲权与劳动权、教育权、医疗权、居住权一样成为人权的不可缺少的内容。1948年12月，联合国大会《世界人权宣言》认定，“任何人都有休息、休闲的权利，尤其是享有合理的工作时间和定期带薪休假的权利”。但历史原因形成的“重工作、轻生活”、“重劳动、轻休闲”的传统观念根深蒂固、成为一种习惯势力。我国推行带薪休假比欧洲晚了80年、比港澳台地区晚了近20年。带薪年休假在企事业单位怎样执行、对国家社会和个人有什么意义等，宣传甚少、误解不少，也有的误认为实行带薪休假就是为了旅游。1998年台湾《劳动基准法》认定，实行“带薪假期是开展终身教育、建立学习化社会的一项策略”。

广泛开展国民休假权、尤其是带薪年休假的宣传教育，唤醒国民的休假权利意识，破除享受休假是“恩赐”、“恩惠”的观念，特别在领导干部中开展扫“休假盲”。应把落实带薪休假列为实现全面小康的标志之一。收入没有脱贫的要开展经济扶贫，经济脱了贫的要实现“休假脱贫”，在全社会形成休假权是国民的健康之权、求知之权、幸福之权的共识。没有休闲理念上的革新就没有休闲行动的动力。

7、党政一把手带头，机关事业单位全面推行带薪年休假制度

在党政机关和国家事业单位全面推行带薪休假制度，阻力较小、难度不大，关键是领导干部带不带头。第一、二把手带头休假，就会关心下面干部休假，下面干部才敢休假；公务员自己休假，就会关心民众休假。对公务员既要考核政绩、出勤，也要考核休假。只要妥善安排公务员轮流休假，提高行政效率，民众不但不会反感，而且会赞成。公务员不为民办事即使不休假民众一样不满意。

不仿制国际惯例，公布国家政要偕家眷度假的信息，破除领导人休假的神秘感，开创领袖与民同享带薪体假权利的新风尚。领导人带头休假以更充沛的精力治国理政，并带动全民休假制度化、常态化，人民群众会更满意。领导人公开带头休假对全社会只有积极的影响。

8、各地因地制宜制定节假日方案，经济发达地区先行一步

当今中国是全球经济状况的一个缩影，发达的、欠发达的、贫困的地区并存，东西南北中工业化、城市化水平差别显著，各省内的各地区发展水平也不一，落实带薪休假的程度与方案上不可能整齐划一。允许各地有先有后、休假时间有长有短，不必相互看齐、同步推进。

各省区、直辖市可根据各自的自然环境、民族和宗教习俗、经济水平、产业结构和企事业等特点，在2007年《职工年带薪休假条例》和2008年《企业职工年带薪休假实施办法》的基础上，制定各自的国民休假实施细则，允许各市、县和企事业单位制定各自的休假方案，允许各地可酌情增减节假日和带薪年休假时间。

首先在东部发达地区落实带薪休假制度。中西部地区内部经济发展水平也不平衡，省会及其他大中城市有条件率先落实。在落实带薪休假制度上，全国在大框架上统一、具体执行上不同，富于弹性先后推进。

9、国企先行、品牌民企和外资跟进，不断提高企业带薪休假的实现率

实行带薪休假制度的重点和难点在企业。各类企业数量巨大、类型众多、行业各异、经营状况和管理水平不同，一步到位实行带薪休假制度显然并不现实。以国企、品牌民企和外企为重点，从少到多、滚动铺开，不断提高企业带薪休假的实现率是可以做到的。

国营企业有责任、有能力首先落实带薪休假制。党委有责任督促和保障职工休假，工会可应为职工说话。首先在央企和省企强制落实，再逐步推广到中小国企。品牌民企、外资或中外合资企业也可以先落实，这方面己有不少先例。媒体对此应重视报道，为职工休假权发声，也为守法企业点赞。

大型国企、民企和外企执行带薪休假是外铸企业品牌、内塑企业文化的重要一环，有利于提高员工积极性、提高劳动生产率，增强企业凝聚力和竞争力。可组织工会、行业协会和媒体开展国企、民企和外企保障职工休假制度全国“100佳”、全省“10”佳的年度评定，提升企业形象，营造执法守法、尊重职工休假权利的良好的社会氛围。

10、细化带薪休假的实施办法，使之具有可操作性

借鉴《法国劳动法典》中带薪休假的实施细则，对不同行业、企业、工种，对合同工、临时工、计时工和弹性工作职工，对夫妻是双职工的家庭等，制定具体的带薪休假办法，采取具有可操作性实施措施。目前中小民营企业占城镇就业总人口的大多数，1.5亿的农民工与流动就业人员，更是实行带薪休假制度的难点。农民工与流动就业人员的休假要求主要是探亲假，要针对他们的实际状况制订灵活可行的探亲休假实施办法，在时空上分流探亲访友与观光度假潮。

11、法律强制与经济激励并举，推进带薪休假落实

在国际上通常把职工带薪休假列入《劳动法》之中，香港特别行政区的《雇佣条例》，澳门特别行政区的《就业政策及劳工权利纲要法》，台湾地区的《劳动基准法》，都明文规定了职工休息、休假、例假的具体细项，赋以职工休假的法律保障。

适时修改《劳动法》和《劳动合同法》，把《职工带薪年休假条例》的内容补充进去，在劳动合同中必须有实行职工带薪休假的条款，与“五金一险”一样列入其中，否则该合同视为无效。首先要入法，其次才要执法。

同时运用经济手段鼓励企事业单位实行带薪休假制度。劳动人事与工商税务部门采取具体措施鼓励企事业单位落实带薪休假制度，因此而增加的支出列入经营成本或减税项目，让守法企业不吃亏。倡导企业开展奖励旅游（对优秀员工）、福利旅游（对低收入群体与退休职工、残疾人等），可把奖励旅游、福利旅游支出摊入企业经营成本；旅游部门与工商税务部门可对向弱势群体提供优惠的休闲、旅游服务的企事业单位进行财政补贴或减免税收。

12、调整职工带薪休假天数，允许有条件企业自行规定休假方案

2007年《职工年带薪休假条例》规定，职工工作满1至年不满10年的，年休假5天；已满10年不满20年的，年休假10天；已满20年的，年休假15天，总体上明显偏少。台湾地区职工工作1至3年为7天，工作3至5年为10天，工作5至10年为14天，工作10年以后每年增加1天，最多30天。可参考台湾地区做法，在适当时机增加与工令相匹配的休假天数，比如最多年休假增加到20天、25天或3周、4周。

由于企业地区广、类型多、工种和经营状况千差万别，应允许企事业单位在目前标准的基础上制定带薪体假办法，对休假时间作变通处理，经劳资双方同意并写入《劳动合同》之中。面对落实休假的多种情况和困难，对休假方案允许变通处理，走一步是一步，积以时日、逐步推进是切实可行之道。

13、动员社会力量推进推进带薪休假落实

落实国民休假度涉及方方面面、事关家家户户，是一项系统的社会工程，不是一个部门所能解决，要动员各界力量合力推进。100多年前八小时工作制的确立是美国工人运动奋斗、甚至流血牺牲的结果，80多年前法国带薪休假制度议会立法是欧洲工人运动和社会进步力量奋斗的结果。国民休假权的确立和扩展是社会物质和精神文明进步的里程碑，而不是救世主恩赐的礼物。至今欧美国家普及国民休假制度既是经济发展的产物，也是由于法律法规比较完善、工会组织比较健全的结果。

我国的法律已确认了国民休假的权利。工会和行业组织在保障职工休假权利中应该主动发挥作用，推动单位领导与职工协商，作出既利于企业生产又方便员工休假的合理安排。各级妇联、共青团也应开展保障妇女职工、青年职工的休假权方面发声。

法律服务机构应对保障自身休假权益的职工开展法律援助。各类媒体大力宣传实行带薪休假对社会、职工和企业的好处，表彰落实带薪休假的守法企事业单位，抨击不尊重甚至损害职工休假权利的违法违规的现象，营造文明休闲、休假文明的社会氛围。

旅游休闲界是国民休假最直接得益者，更应为职工休假旅游创造条件、提供服务。大中企事业单位的职工旅游、特别是奖励旅游、培训旅游和福利旅游是一个有待开发的潜在市场，有眼光的旅行社应该主动地与企事业单位对接，提供对路的旅游服务产品。旅游行政部门应与工商、税务部门共同研究奖励和扶助旅行社大力开发为职工带薪休假服务产品，这方面的工作还没有破题。

14、错开大、中、小学校寒暑假时段

实行职工带薪休假的目的之一是为职工家庭创造寒暑假举家休闲旅游的条件。我国幅员辽阔、气温差异巨大，为了缓解寒暑假出游高潮，可借鉴法国、德国等国家各地区学校错开放假的做法，根据我国南、中、北部地区气候差异的情况，大中小学错开两至三周放假时间。结合高校课程和教学方法改革，在部分高等院校可借鉴美国有些高校的做法，试行一学年放3个假期（寒假、暑假和春假或秋假），客观上也起到错峰旅游休闲的目的。

15、国务院（休闲）旅游工作部际联席会议牵头落实带薪休假制度

由国务院旅游工作部际联席会议牵头，对改进国民休假制度开展调查研究，广泛听取各种意见，借鉴国际经验，工作重点从协调“黄金周”转向推进国民休闲、落实职工带薪休假制度上。建议“国务院旅游工作部际联席会议”更名为“国务院休闲与旅游工作部际联席会议”，设立双办公室，一个设在国家旅游局主管国民旅游工作，一个设在人力资源社会保障部主管国民休闲工作，全国总工会、妇联、共青团中央应参与其中。国务院新闻办公室应在每年的《中国人权状况报告》中增加落实带薪年休假制度、保障国民休闲权利的内容，反映我国国民休假权的进步。

正因为推广与普及带薪休假需要有一个较长的过程，当前一段时间可以三管齐下：一方面着力推进实行带薪休假，另一方面增加小长假的次数，再方面保留国庆、春节两个长假，适应国民休假的现状。若干年后，当带薪休假在大多数地区、部门和企事业单位落实后，当人们普遍认可和享受这种自主休假制度后，目前国庆、春节这种7天长假期出行就不会像现在那样集中、拥堵，对挪假式长假利弊得失的认识可望容易接近，是否还需要用拼凑国庆7天长假不妨留待那时去解决。

总之，“周末休假＋节日休假＋带薪休假”，保障并逐步增加一年1/3左右的休假，以本地休闲为主、异地旅游为辅，既符合人的生理与心理活动节律、有益身心健康，又适应社会生活与国际交往的持续、稳定运行。“建立和完善年度带薪休假制度和错开休假时间”（1985年《旅游权利法案和旅游者守则》），世界旅游组织总结、并取得各国共识的这个国民休假发展方向，对我们这个13亿人口、正在加速城市化进程的大国而言，应该是接轨的方向。有一种建议再增加几个“黄金周”。试想，当我国的城镇化达到70%以上时，要多少个这种用挪假拼凑的 “黄金周”，才能满足10多亿的城镇居民自主选择高品质休闲方式、时间和目的地的需求？

*本文来源：微信公众号“旅思马记”（ID：lvsimaji），作者：王兴斌，原标题：《王兴斌：改进国民休假制度的15点建议》。王兴斌教授，国务院特殊贡献专家津贴获得者、历任北京第二外国语学院政治理论部主任、旅游科学研究所所长。国家旅游局旅游规划专家、国家林业局森林风景委员会顾问、中国旅游报特约评论员。

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