4月29日，凤凰古城在不安中迎来了五一长假的第一批游客。日前，凤凰古城景区门口的门票收费处已“形同虚设”，“是否买票看觉悟吧！”古城游客这样说。

看似一场闹剧的“圈地事件”，由凤凰县人民政府及凤凰古城背后的“操纵者”——凤凰古城文化旅游投资股份有限公司主导的“去商业化”改革计划的引子，且不论这场“改革之风”是否能让古城“自然滋长了11年的零散无序的商业模式”走向“规范化运营”。

单就此次事件中的政府职能部门危机公关及处理民众舆情，体现出现阶段中国地方政府在旅游化进程中的危机管理能力，且透露出中国古城旅游化进程中运营管理的复杂性和利益取向问题。

本文将从此次“圈地事件”的政府危机公关出发，探讨地方政府在旅游化进程、尤其是牵涉复杂庞大的利益攸关者的运营过程中的角色与定位。 

一．划地为“牢”：景区“规范化运营管理”的引子

2013年 3月19日，凤凰县政府在长沙举行的凤凰古城景区整合经营规范管理新闻发布会上公布，凤凰古城景区新的旅游管理服务体系将从4月10日正式启动：

“将凤凰古城风景名胜区的古城景区与神凤文化景区两个4A级景区整合为一个产品，增加了旅游范围和景点，价格仍按省物价局批复的每人次148元执行。

城外的乡村游景区点，根据市场需求和建设精品原则，把20个景点整合整理为两条精品线路，每条线路的门票价格由原来的148元下调至100元。通过这次整合，游客来凤凰旅游花相同或更少的钱，将得到更多和更优的旅游体验。”

收门票只是一个引子，背后的动机是凤凰县政府对于凤凰古城“去商业化”和所谓“规范化运营”的改革大浪。

政府称：为了把凤凰打造成为国际知名旅游目的地，维护游客合法权益，实现共赢发展，凤凰县委、县政府组织县内各景区经营主体，根据市场需求和凤凰旅游的实际，形成“整合经营，规范管理，构建凤凰旅游服务管理新体系”的思路，并将组建“凤凰古城景区管理服务有限公司”，对凤凰古城、南华山、乡村游、南长城、奇梁洞等景区实行“四统一”管理服务模式。

政策背后，是2001年发展旅游以来快速发展中产生的诸多问题：

1、无序开发，以次充好、价格混乱、欺诈游客、无证拉客、违规操作，游客投诉居高不下；

2、古城核心景区缺乏管控，违规旅游社以“免费赠送凤凰游”牟取违法利益，破坏行业公平，损害导致正规经营旅行社对凤凰市场信心日降；

3、凤凰古城保护压力增大，大量零负团费团队涌入凤凰，管理成本剧增，古城不堪重负。

早在2012年年初，凤凰古城便以“凤凰西南军事防御体系”的名义启动世界文化遗产申请计划。古城保护之路，日渐浮上水面。

在2013年10月27日的大湘西文化旅游产业融合发展推进会上，湖南凤凰县委书记颜长文表示，要将凤凰苗族“四月八”跳花节、凤凰边城音乐节等五大文化节会活动办成品牌，让凤凰古城真正成为文化古城，而不是商业古城。

由此看来，出发点为“保护文化”，收门票政策放出，却遭到来自媒体和民众的集体声讨以及景区商户的关门示威。

与这场“圈地运动”危机事件相比，变“商业古城”为“文化古城”——保护古城的初衷和理念，悄然淹没在口水仗中，从政府的表现来看，缺少预警机制，未能事先察觉征兆。

从中国旅游市场化进程来看，“门票”事件一直是国人“心头之痛”，从黄山等名牌景区门票涨价、黄金周“门票涨价”等到今年国家干预强制实行门票优惠政策，都可看出门票事件的敏感性。

对于凤凰古城这样一个原住民居住的“城”而非单纯意义上、可以“圈起来”的景区而言，变“免费”为收费，势必对当地原著名生活造成严重影响，对运营管理增加难度——对于这点，政府应当有所预警和防备，正因为政府对此的疏忽和预警缺失，才让口水仗一促即发，一发不可收拾。 

二．线上线下“口水仗”：越演越烈的危机事件

4月10日，凤凰古城门票新政实施第一天。

4月11日，古城内众多商户自发罢市抗议“进城费导致散客锐减”，被凤凰县官方定义为系“无证导游、拉客人员”组织、唆使。

4月12日，凤凰县官方与100多家客栈老板座谈，副县长高湘文称，商户必须度过阵痛期，“很多人不在乎门票多少”。

4月14日～15日，家住该景区的黄田被曝出“想带女友回家见父母”被拦，因为检票人员认为“女友不在免票政策之内”。

凤凰县官方对此的回应是：正常，规矩定了就该严肃。“好女不嫁‘凤凰男’，因为每次上门都要钱。”4月14日，一句网络流行语横空出世，两天内获得3000余条转发。 

据中青舆情监测室统计，6天内，关注凤凰古城“进城费”的日均新闻数，从1000余条攀升至2300余条。日均微博数量从1.2万条攀升至8.4万条，近50万网民参与讨论。

中青舆情监测室对1000条网民留言进行抽样分析后显示，对“进城费”一事持否定态度的，占到91.3%。在事件爆发初期的6天内，事件危机程度由当地商户“罢市”演变为全国范围内的网民“声讨”，态势迅速升级，这与政府面对危机时的“粗放型言论”息息相关。

“无证导游、拉客人员”组织、唆使罢市、“很多人不在乎门票多少”“女友不在免费范围内系正常，规矩定了就该严肃”等官方言论，无疑是让这场危机迅速恶化的决定性因素。

态度强硬，将商户归结为“无证导游、拉客人员”，将古城原住民的利益置若罔闻。“很多人不在乎门票多少”也引来新华社刊文质问：“统计数据显示，148元的门票接近湖南当地一个农民月纯收入的1/4。你说这样的门票价格，普通游客会不会在乎？”

“门票多收‘三五斗’，游客量少了五六成，看似算得很精，却等于搬起石头砸自己的脚。”有媒体这样慨叹。网民否定意见中，质疑凤凰县官方决策不公开、不透明的声音更大，占到32.8%。“收费令”是否经过了听证程序？

按照凤凰县副县长蔡龙的说法：凤凰古城门票由于是新定价格，而非涨价，故不需要听证。此言一出，立即引来“拍砖”无数。《旅行家杂志》官方微博发问：“景点收费本也无可置疑，只是收多少是合适的？收取的费用怎样合理分配？是还利于民，还是用于古城维护？这些都太模糊。”

网民“耗儿女儿”也称：“我赞成适当收费和限制人数，以保护古城风貌。不能接受的，是模糊的收费流向，和政府傲慢的辩解态度。”

网民“桀骜之风”则一声叹息：“对于收门票，若没有任何监督，到头来还是肥了‘看不见的手’……”

15日，微博粉丝达65万的全国律师协会行政法专业委员会副主任袁裕来，以一条“政府有权出售城市？”的质疑微博，获得了12小时内转发上万次的相应。

他质疑，凤凰县政府被曝和当地旅游公司合股成立景区服务公司，政府持股49%，旅游公司持股51%。“凤凰官方一意孤行强征‘进城费’，是在为公司上市做准备？”“政府不是凤凰古城的‘业主’，有什么权将凤凰私下交易支配和分割？”

令43.6%网民不满的，正是躲这场“公私合营”背后的东西——凤凰县官方是不是在罔顾政府职能，执意与民争利？看似简单的“圈地事件”，在这场官民互动中终于演变成对“利益分配”问题的讨论以及对旅游资源开发过程中政府职能的拷问。

网民“雪润无痕”说：“一个普通的景区收费事件能激起全国的民意反弹，根本上是因为“美仑美奂的湘西人文古城，沦为政府挤压商户和居民生存空间、攫取游客的利益场。以收费求涅磐的凤凰，终将沦为被斩杀取卵的鸡。”

在网民“江南fm”看来，凤凰县“出售”城市的法理前提只有一个：“须经古城中全体居民和商户的表决同意，既然将整座古城打包营销，城内所有居民和商户都应享有营销收益的分配权。”

“政府应是市场监管者，不越位不缺位，才是现代政府应有的作为。湘西如画的边城不该承受如此喧嚣。政府职能的转变，期待凤凰涅槃。”《人民日报》的微博评论如是说。     

之后，凤凰县政府就舆论关注的门票收取问题做了回应，虽然凤凰县委常委、副县长蔡龙开诚布公、低姿态地“真诚请求大家宽容理解”，承诺“一定努力改进不足的地方”，并透露，虽然目前凤凰不具备免费条件，不过今后会逐步考虑降价直至免费。

对短短一小时的微访谈，围观网友似乎并不买账。许多网友认为回答了无新意，套话官话太多，避重就轻。凤凰古镇的确有上市的打算，但收门票跟上市无关。16日下午，凤凰古城官方在微博上回应称，凤凰县的绝大多数人是赞成和拥护收费的。

国家发改委社会发展司司长王威回应凤凰古城涨价时表示，自然文化、珍贵遗产，一个是大自然的杰作，一个是祖先的遗作，应该是全体中国人民，甚至是全世界人民都应该享受的。不应该以有钱没钱来划线，希望大家都能领略、都能感受这种杰作，将来一定会逐步地降价或低票制。

王威强调，门票是不能够成为小集团或者个人谋取利益的工具，应该让大自然和我们祖先留下的美好资源能够服务于广大人民群众。对于舆论的发展，当地政府由于态度的强硬和言论失当，非但没有有效的引导舆论，反而将这场危机越演越烈。

舆论关注点从门票升级为对利益分配、政府职能的拷问，范围从部分网民升级为全体网民和当地商户、期间更是有中央媒体的推波助澜，整体舆论导向由于政府言论的缺失和不当，导致舆论“一边倒”，导致政府的道歉显得无能为力。

不仅如此，官方公布的数据与现实商户的经营情况相差万别：据凤凰县政府截至4月13日公布的数据，4天内门票收入突破227万元。相形之下，据媒体报道，街面上卖土特产的商贩一天只卖了18块钱的东西。

这无疑让本已无奈的景区商户雪上加霜。此时，早已公布的“烟雨凤凰”项目由于商户利益的问题浮出水面，这个被定位于分流凤凰古城客流的旅游项目，被古城商户认为是“笼罩在头上的乌云”。

15日，当地政府公布免票政策：凤凰县邻近的湖南湘西土家族苗族自治州、湖南怀化市、贵州铜仁市三地区居民游凤凰古城均可享受免费待遇;从4月20日起，全国学生到凤凰古城旅游票价从80元降为20元。

当天，在沱江大桥附近的农家游船码头，上百条农家游船依然停在岸边，没有一个客人。这与上游北门码头的热闹熙攘形成鲜明对比，在那里花了148元购买通票等待“沱江泛舟”的游客不时排起长队。

据媒体报道，在此次门票收费中，商户和船夫们利益受损严重。据悉，在凤凰景区148元的全价票中，就包含了沱江泛舟一项，但是该项活动全权包给了凤凰古城景区服务管理有限公司及其下属的船队，原先以此为生的船夫们均无事可干。

15日，凤凰沱江下游的农家船代表分别与凤凰县沱江镇人民政府、凤凰古城景区旅游管理服务有限公司签订《合作组建桃花岛农家船公司框架协议》与《合作运营框架协议》，一改过去上岸拉客的历史，以船入股实行公司化运营。

据了解，按照协议新成立的桃花岛农家船公司实行股份制运营，由凤凰县古城景区旅游服务管理公司[4]统一经营售票。日前，古城门口的售票处“形同虚设”。这场闹剧，似乎在媒体喧哗声的逐渐平静中结束。

三．官民互动：错综复杂的利益攸关者

从上述发展过程来看，此次凤凰古城“圈地事件”的利益攸关者非常明显，在事件中起到不同的作用，而政府与之的互动和回应也在一定程度上反应了当地政府在处理危机事件的能力。具体情况如下表： 

综上所述，在整个危机事件中，网民、当地民众、主流媒体、微博大户等意见领袖及景区商户、投资者都在扮演着不同的角色：网民的舆论“一边倒”与当地民众（商户）在现场发生的事件结合起来，使整个民情舆论导向呈明显的一边倒趋势。

在这种态势下，因当地政府并未采取任何媒体公关策略，主流媒体本着公正的社会责任，站到了民众一边，以明确的口吻质疑当地政府的市场化职能问题，并站在人类发展的高度（发改委）对旅游资源“圈地”问题树立标准，加之其他媒体的跟风报道，对整个舆论导向起着关键性的把控作用。

景区商户除了罢市关门抗议等线下行为外，其作用还通过媒体采访体现出来，他们对自身利益“被剥夺”的担忧、对另一个圈地项目“烟雨凤凰”的担忧等等，都在不同层面上引出背后更深层的原因。

媒体—当地民众（商户）—网民“三轮驱动”，将这次危机不断升级，将看似简单的“门票事件”演变成对政府职能和利益机制的拷问。

而在这其中，政府对利益攸关者的沟通却显得强硬而无力：在事件初期，对大部分言论不予回应，直到景区商户罢市事件才出面发表言论，然而，接连不断的似乎置民众利益于不顾的言论（虽然貌似有一定的正确性），将这场危机迅速升级。

在事件发展中期，面对舆论对利益分配、政府职能的拷问，政府再一次失语，与政府站在“统一战线”的投资商也将“矛头”指向政府，尽管已正式向民众道歉，但由于此前的负面态度，此时的道歉显得苍白无力。

然而，从政府对景区商户的沟通来看，不论民间资本垄断的“烟雨凤凰”项目是否会剥夺现有商户的利益，不论政府的“统一管理规范经营”的政策是否会伤及景区商户的利益。

相对而言，沟通效果比与民众的沟通效果稍好：在商户罢市事件爆发后立刻召集商户开会，安抚情绪，并及时处理船工的“闲置问题”，采取相对恰当的方式（鼓励入股）将商户纳入统一经营体系。 

四．小结

不仅仅是“公关”整个事件，与其说是一场官民互动的危机公关，不如说是政府、民众、商户及媒体之间的博弈。

在以中国政府为主体的旅游开发进程中，本应属于民众的旅游资源被利益团体大搞“圈地运动”，景区开发运营都需要庞大成本，不获利，开发资金从何而来？收不收门票，并不重要，关键看如何收，利益获取无可厚非，关键是以怎样的方式获利，让什么人、多少人获利。

在旅游开发过程中，“官商勾结”已经不是什么稀罕事，在游客心目中，收门票——已经见怪不怪，本可以相对平和的接受，却因为凤凰县政府的不当言论和回应方式将这项“规范化经营”的政策演变成舆论危机，在社会化媒体大行其道的今天，信息的流通速度更是加快，凤凰官方微博不仅对此事件未能及时回应。

相反，其回应的态度强硬，是告知而并非“沟通”，传播诸如“凤凰县的绝大多数人是赞成和拥护收费的”主观臆断（至少在网民看来如此）的言论。

归根到底，这是由于当地政府的民生意识问题，并未将民众利益、商户利益放在首位，而是一意孤行，始终以强硬的态度与民众沟通，甚至挑战民众的意识极限。然而，最终政府提出免票政策。

然而，一个开放式古城的“圈地收费”是否真的能将本地人和外地人如此简单的区分开来？现实的可操作性，又是这项免票政策的难题。目前景区售票处的“形同虚设”

再次证明，这次收门票政策的失败和当地政府公信力的下降。“烟雨凤凰”仍在继续，凤凰古城何去何从？在商业古城到文化古城的转型道路上，凤凰古城能走多远？当地政府，任重而道远。