一、管理现状

1.多头管理，体制不清

根据我国现行的行政体制，各类风景名胜资源和文物资源仍分别归建设、林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质、旅游等部门行使管理权，并按其科学价值、历史文化价值、美学价值和地域范围等划分为国家级、省级、县级，分别由各级相关行政主管部门管理。

必要时成立相应的行政管理机构，如风景名胜区、国家森林公园、自然保护区管理委员会（或管理局）、文物管理委员会（或文管所）等。

当前多数A级旅游景区属事业单位编制，景区资金主要靠政府财政拨款，景区产品创新乏力，服务质量低下。

我国部分景区旅游秩序混乱、服务功能不全，旅游者的权益得不到切实保证。究其原因主要有三个方面：

一是有的景区实行承包经营甚至层层转包，业主之间各行其是、缺乏统筹。

二是部分景区经营者急功近利，只注重新项目的开发而忽视内部服务设施建设。

三是一些景区开发商为了开发地产项目而进行景区开发，忽视了景区的后续建设和管理。

我国旅游景区资源与环境问题主要表现在建设性破坏严重，生态资源退化，环境卫生压力过大等方面。究其原因，主要有：

一是部分景区管理者和投资企业素质不高，导致景区建设品级较低，造成资源浪费；

二是部分投资商过度追求经济利益最大化，在景区内大修搭建，导致景区资源的建设性破坏；

三是景区管理存在漏洞，客流量较大造成资源破坏；

四是景区多头管理造成管理主体不明确，多个部门为了“圈地”而建设疗养院、培训中心等机构，造成景区景观破坏；

五是景区垃圾管理和处理方式粗放，造成景区卫生环境差。

在许多风景名胜区及文物景区中，由于条块分割和政企不分、政事不分，政府机关与旧国营企业的各种弊端纷纷体现出来。在经营接待上，基本上是等客上门，很少主动宣传促。

在经济收支上，财政拨款加单位创收，有的稍有盈余，多数入不敷出；在劳动人事制度上，机构臃肿，冗员众多；在分配制度上，死工资，“大锅饭”，平均主义盛行，不能有效的激发员工的积极性和景区的发展。

当地居民既是旅游目的地的主人，也是一种特殊的旅游资源和旅游业中的主要人力资源。近年来，景区开发商与当地居民利益冲突现象时有发生，主要表现在当地居民的政治权利表达空间窄、经济利益分配不均衡、旅游外部不经济性凸显。

相对于旅游景区而言，当地居民就是旅游景区所在区域（或周边）居住、参与旅游开发、管理或服务等旅游经济活动并与旅游景区有一定利益关系的人群。他们共同构成了带有一定人际交往模式或社团意义的基层组织——社区，故当地居民又称社区居民。

在这个区域内，他们的经济活动、生活方式和文化传承乃至基本利益有近似或一致的特征。1997年6月，世界旅游组织、世界旅游理事会与地球理事会联合颁布的《关于旅游业的21世纪议程——实现与环境相适应的可持续发展》明确提出：可持续发展的旅游业必须保证社区成员，包括妇女和当地人都能享受旅游所带来的益处。

表1 社区参与程度对景区管理的影响

由于带薪休假制度不完善，公民旅游趋同性等原因，每逢小长假我国景区的游客接待量呈现井喷状态，热点景区往往大大超过了景区的最大接待量，并由此造成景区资源受损、游客旅游体验差等一系列问题。

2015年1月，国家旅游局下发《景区最大承载量核定导则》，要求各大景区核算出游客最大承载量，并制定相关游客流量控制预案。景区逐步推进旅游者流量监测常态化，技术手段主要包括门禁票务系统、景区一卡通联动系统、景点实时监控系统等，同时针对节假日及大型活动制定相应旅游者流量控制预案。

旅游容量相关概念包括旅游容量、旅游资源容量、旅游环境承载力、旅游生态容量、旅游感知容量、旅游经济发展容量、旅游社会地域容量等。除此之外，国外众多旅游容量理论也将景区承载力、游客体验等内容进行定性和定量研究，从而制定管理策略。

图1 旅游容量体系

随着我国经济改革和转型的深入，我国旅游景区的产权改革迫在眉睫。目前出让经营权的方式有多种，包括租赁经营、委托经营以及买断、拍卖等，但现在比较流行的做法是是所有权与经营权分离、景区托管。具体操作方式没有统一标准或流程，易产生景区价值误判、腐败、不合理开发、圈地等多种问题。

旅游景区的开发利用会对景区的自然生态系统和人文生态体系造成影响，不当的旅游开发会对景区生态造成不可逆的破坏。景区的生态化建设是指景区在开发建设的过程中体现出生态性的特点，主要表现为生态规划理念、绿色建材、生态旅游项目。

未来旅游景区的建设将向着精品化景区管理的方向演进，近几年，随着旅游投资的热门化，旅游景区成了资本竞相追逐的热点，高投资额必然催生精品化景区。精品化景区从设计规划到后期管理都要求走高品质路线，因此对景区管理人员的素质也将越来越高。

例如，《国家商务旅游示范区建设与管理规范》（LB/T038-2014）对国家商务旅游示范区提出了较高要求，包括设施齐全、环境优美、服务上乘、管理先进等，通过高品质的建设和管理要求以达到全国范围内的示范效应。

现代科学技术将越来越多的应用到景区的规划、管理和运营中，高科技的发展如移动设备和在线支付等技术的创新性应用，将对景区的管理营运方式产生革命性变革，景区管理信息系统将进一步优化。

信息技术的发展深刻的影响着景区从规划建设到管理运营的方方面面，地理信息系统有助于景区进行精细的项目建设，虚拟技术的应用则有助于景区进行深度体验的情景设计和创意项目建设。

近几年飞速发展的电子商务和线上支付则为景区的盈利模式提供了多种手段；随着移动通讯技术的发展，3G\4G的普及，以手机为代表的移动终端正在改变着我们的生活方式。

2013年，湖南省凤凰古城收费的消息一经发布便引起轩然大波，景区“门票经济”的合理性讨论又一次成为热点话题。

门票经济表面上显示了景区管理的落后和产品的单一，但其背后，暗示着我国政府对旅游业的投资太少，旅游系统不够完整，旅游产业发展落后，未能形成良好的产业链条。

产业经济不仅仅指门票收入，更侧重于景区的存在所带动的旅游业内部其他部门经济的增长，不仅能够提高旅游业的整体收入水平，更能够满足多样化的旅游需求，建设更加稳定的旅游系统和旅游产业经济，是景区经济发展的必然趋势。