近几年，我们应该都注意到了一个现象，央视的广告中有一半左右是旅游广告，且与其他行业不同的是，旅游广告都由各地政府埋单，几乎没有旅游企业制作的广告，而其它行业的广告大多是企业制作。

应该说，旅游宣传与促销，特别是旅游目的地的宣传与促销，已经成为政府提升城市与目的地形象重要的内容，这种现象从一个侧面说明了我国的旅游是一个政府主导下的旅游市场。

一、政府主导型旅游发展战略的由来

1998年3月，在全国旅游工作会议的报告中首次提出“政府主导型发展战略”。2001年中国旅游业“十五”发展规划提出“政府主导型发展方针”，后来又进一步提升到“政府主导型发展模式”。

“政府主导型”有很多解释，其核心内容是各级领导、特别是党政一把手亲自抓旅游，从战略决策、政策举措、部门协调到举办重大活动、建设重大项目，都要由地区党政主要领导拍板。

国家旅游局（1999）在《中国旅游50年》一书序言中说，中国旅游业之所以取得今天这样的成绩，最大的经验是在政府的主导下把它当作一种经济性事业来对待。

从历史上看，我国的旅游业发展有两个重要阶段：从1949年至1978年，这个阶段是我国旅游发育阶段。新中国成立初期，由于政治上的原因，我国开始发展旅游事业。

在当时的国际环境下，为接待归国华侨和对外宣传的需要，我国开始建立为外国人、华侨、港澳同胞在国内旅行提供服务的各种组织。

然而，受当时中国经济社会条件决定，国内旅游以及为国内居民旅行提供相关服务的行业并没有形成，旅游业作为一个经济性产业并没有产生。

这一阶段，各地旅游接待和服务部门都是政府事业单位，旅游作为外事接待的一部分，主要功能是扩大政治影响，介绍宣传新中国的建设成就。

从1978年至今，这个阶段是我国旅游产业发展阶段。1978年改革开放后，全党全国的工作重点转移到经济建设上来，在这个大环境下，旅游业的经济产业功能得到了极大的发挥。

在最初，由于国家急需大量外汇用于经济建设中的国际支付，仅靠贸易出口创汇存在一定局限性，而旅游换汇具有的比较优势，使旅游的创汇功能得到了突出和加强。这时，我国旅游业的性质开始转型，由一种政治接待事业转型为一种创造外汇的经济产业。

进入2000年之后，随着我国社会经济的发展，工业化和城市化进程的加快，国内旅游和出境旅游快速增长，我国的旅游创汇功能进而弱化，成为推动社会经济发展的一个重要经济产业。

无论是旅游发展的事业阶段，还是旅游发展的产业阶段，我国的旅游都是政府主导的。

的确，政府主导为我国旅游产业的发展起了非常大的促进作用，如政府将旅游业纳入到经济性事业中，使得旅游产业与经济转轨具有目标上的一致性，从而使得旅游产业能拥有一个较为稳定的发育环境。

通过政府为主导的制度供给，提供旅游业发育过程所需要各种有效制度，为旅游业的提供了相应的激励，减少外部性，降低了制度安排所需要的社会成本，为我国旅游产业的快速发展提供了保证。

正因为如此，一些研究者和地方政府管理部门都认为，中国旅游产业的发展应该坚持政府的主导，基于三个方面的原因：

（1）在过去30多年中，我国的旅游产业在政府的主导下从无到有取得了丰硕的成果；

（2）政府主导是国际上通行的旅游发展战略，西班牙、墨西哥、新加坡、以色列等国家的共同经验都实行了政府主导型的战略；

（3）实行政府主导是旅游产业的特点决定的：旅游产业是一个跨部分、多行业组成的综合性产业，旅游产品具有典型的公共产品特点，具有很大的外部性，在进行国家整体形象宣传、协调社会各方力量方面有着不可替代的作用。

在《中国旅游业发展“十五”计划纲要》中，把“坚持政府主导型的旅游发展方针”作为“九五”发展的“基本经验”和“十五”发展的“指导思想”，强调“在中国的国情下，政府主导型的旅游发展模式就是党委和政府形成主干线”。这一指导思想在我国各省、市、区的“十一五”旅游发展规划中得到了充分的体现。

进入“十二五”时，国家旅游局编制的《中国旅游业“十二五”发展规划纲要》虽然没有提出政府主导，但在总结“十一五”我国旅游发展的经验时，却认为“地方政府还进一步强化了对旅游业的主导作用，地方政府主导旅游业发展格局已经形成”。

在多数省、市、区编制的“十二五”旅游发展规划中，对旅游发展的原则、方针、模式的表述中，仍然保留了“政府主导”的内容。由此可见，经过30多年的改革开放，我国虽然建立起了的市场经济体系，但不可否认，在旅游领域的现阶段，依然具有较强的政府主导性质。

经过30多年的发展，我国已经形成了比较完整旅游经济以及与其相适应的市场体系，旅游经济以及旅游产业对国家社会经济的贡献度在不断地强化，所有这些，政府主导型旅游起着关键性作用。

政府主导型旅游在国家战略、资源供给、基础设施、产业政策、统筹协调、市场促进等诸多方面具有一定优势，这些优势有助于国家的旅游经济起飞。

但随着旅游发展的深入，资源稀缺程度也不断上升，旅游发展引擎从要素驱动转变为创新驱动，此时，旅游发展由政府主导还有这些优势吗？

大量经验事实表明，我国以高投入、高消耗、粗放发展为特征的要素驱动性旅游经济的弊端已经逐渐显现出来，在国内旅游要素供给约束和旅游需求不断演进的双重压力下，中国旅游发展的创新驱动成为必然的选择。

我们都认识到创新驱动的必要性和紧迫性，但政府主导型旅游的内在属性却导致其具有趋向于要素驱动的“冲动”，更趋向于这种路径依赖。例如，各地在旅游发展中，注重旅游人数、政绩导向、地方旅游形象工程、旅游大项目依赖、巨额旅游投资、旅游开发的房地产依赖等。

我们知道，旅游经济要保持长期发展有赖于可持续发展，创新驱动是实现可持续发展的必由之路，政府主导下的旅游创新是难以实现的。

二、我国“政府主导型”旅游的不足

对于旅游产业这个复杂的经济系统来说，在强调政府主导的积极意义时，不能忽视它的不足。

首先，政府主导的一个重要逻辑是基于线性特征的认识理念，认为制度总是会朝着一个既定的方向演进，即使有波动也可以回归。如果没有这样的一个逻辑假设，政府主导就会失去依据，有了这个逻辑假设，政府主导才有可能为制度设定合理的供给方案。

但事实并非如此。例如在上世纪90年代，为了促使入境市场的观光旅游向度假旅游转变，1992年7月国务院批准在全国部分省市设立了12个国家旅游度假区，计划使其成为中国吸引国外游客的重要旅游区域。

国家旅游局联合国家税务局、海关总署以及国家相关部委出台了一系列优惠政策，促使国家旅游度假区按照政府设定的目标发展，然而，事与愿违的是，国家旅游度假区的建设渐渐成为一种市场选择，至今也没有实现政府计划内的目标。

再比如，最近发生的国家旅游局约谈途牛的事件，事件表面是低价问题，背后却是线上与线下，电商旅行社与传统旅行社、新型旅行商业模式与传统商业模式之争。对这一事件，如果没有触及旅游者合理权利，政府可以不必过多干预。

但是，按照线性逻辑来认识这一问题，低价就是不合理，就是误导消费者、扰乱正常的旅游市场秩序，损害了消费者利益。就必然进行整治。

今年3月15日，国家旅游局责成江苏省旅游局针对途牛旅游网“不合理低价”销售产品问题对其进行约谈，要求其停止“1元出境游”业务，并表示将开展对以“不合理低价”为主要特征的扰乱旅游市场秩序行为的专项整治。

这充分说明依据线性逻辑，政府主导的目标模式和路径安排，在其实践过程中存在着极大的不确定性。

其次，在政府主导下，旅游发展是要借助于各项政策与制度来推动，这会使主导主体拥有过大的权力，在缺乏相应的行政权力监督情况下为导致“制度寻租”的产生。

以我国旅游A级景区的评定和出境旅游业务审批的制度设计为例。景区等级和出境旅游业务资格是旅游企业进入市场和退出市场行业制度设计，本应由市场来解决，这项制度完全可以通过行业协会来执行。

如果政府成为制度的执行者，政府主管部门会利用由制度与政策形成的行政权力，维持着高额的“垄断租金”，或者利用“审批特权”或者“资格证书”，扩大政府的经济收益范围。这些并非有效率的制度安排会影响到政府主导的公信力。

第三，政府主导型的主体不确定性，削减了制度变迁带来的经济效率。我们常说“政府主导”、“政府主导式发展战略”，必然有一个主导主体，那么谁是主导主体呢?

按照我国的行政权力分工，国家旅游局是负责中国旅游产业发展的最高主管部门，它对外代表我国的国家旅游组织，对内负责统管我国的旅游产业。由旅游局等各级旅游主管部门对旅游业实行全行业管理。然而，各级旅游局在管理职能上却缺乏全面性、权威性和一致性。

旅游产业一个跨行业的综合性产业，不仅包括饭店业，旅行社业、景区业，而且还包括交通运输业、商业、娱乐业等，这些行业有着不同的主管部门。

由于历史原因，一些主管部门的行政权力远远高于国家旅游局（如交通运输业属于交通部，景区景点分属建设部和林业部，航空部门属航空总局的等，这些部门的在中国政府权力结构中的位置都高于国家旅游局）。

由于管理重点和管理职能的不同，在旅游发展的问题上，这些管理部门与国家旅游局有着截然不同的目标，都试图通过政府主导来实现本部门利益最大化。

这样，名正言顺的旅游“主导”方国家旅游局以及各地旅游管理部门置于一个非常尴尬的地位。在这种情况下，政府主导便成为政府部门博弈的结果，一项旅游政策和制度，要耗费大量的时间与相关部门不断地协商，不断地妥协才能出台。

旅游法是我国改革开放初期启动的立法项目之一。1982 年，国务院有关部门就着手起草旅游法。于1988 年曾列入七届全国人大常委会立法规划。直到2014年才得以出台。从改革开放之初到2014年旅游法的出台，我们用了30年，政府主导下的旅游困境可见一斑。

第四，地方行政壁垒的存在。在旅游业的发展过程中，地方政府在确立发展目标、动用政府资源、协调社会力量、推动旅游开发等方面起到了主导作用。

旅游产业是一个跨地区的行业，它运动的全过程是各个相关地区共同作用的结果，要求旅游市场在空间上是一个完整的统一体。但是，我们却面临着“诸侯经济”的发展困境。地方政府在经济发展中，存在着不同于中央政府的目标。

在旅游发展中，一方面，地方政府往往通过直接的制度供给来维护地方利益，截至2014年，我国已经有近30个省、市和地区都已经制定出适用于本区的旅游管理条例或管理办法，另一方面，同一旅游区域不同的地方政府之间为了资源的归属或者旅游利益等问题产生纠纷，合作与协调起来十分困难。

这样的事例在我国时常发生，如丝绸之路起点之争、黄河壶口瀑布之争等。所有这些，不仅割裂了旅游产业的配置链条，也给政府的主导带来相当大的困难，形成了一种“政府主导使政府无法主导”的异化现象。

最后，国家诚信体系的残缺是政府主导的一个障碍。与其他活动不同，旅游活动中存在大量的不确定性，而且旅游活动中的契约关系也存在着不完全性，导致在旅游者旅游活动的过程中更需要一种较为稳定的制度结构来完满实现旅游者的活动，旅游是一种要求信息诚信传递的经济。

但是，在旅游经济转型过程中，由于政府、企业等各个层面的原因，旅游社会体系中机会主义盛行，导致了我国旅游制度实施体系的残缺。

虽然政府可以提供公共信息，但是受到政府自身目标的制约，并不能有效化解旅游诚信体系的缺失带来的不确定性，如我国一日游出现的“黑车、黑导”现象，这使得政府主导的权威性受到挑战。

三、政府主导下的旅游发展失灵现象

1、政府主导下的旅游目的地建设

进入2000年，随着我国国内旅游市场的兴起，各地政府对旅游开发给予了极大的重视，都不约而同地提出要把本地区建设成某某类型的旅游目的地。据不完全统计，我国80%以上的县城都在致力于旅游目的地建设。

有意思的是，有的县仅仅有一座寺庙，或者有一座山，都提出要打造成为国际旅游目的地。我们且不论资源、交通与环境能否支撑一个地区成为旅游目的地，单就从旅游空间关系和旅游区域经济关系来说，全国各地都要成为旅游目的地，也是一件不现实的事情。

旅游是人的空间移动，既然是空间移动，必然存在着区域联系以及区域内的旅游合作，然而，政府主导的旅游却制约着旅游的区域合作。

一是因为政府主导必然以行政区域分割为主要特征，这就存在着行政区域与旅游区域之间的冲突。行政区域领导受行政区域关系的制约，在旅游发展中不可能考虑与该行政区域有联系的其它区域旅游发展问题。

政府主导追求的是行政区域内旅游效益最大化，对于区域协作所产生的旅游效益，如果在自己区域内无法体现或者获益不大，当然就没有兴趣了。

因此，政府主导下的旅游目的地建设，割裂了地区与地区之间的区域旅游经济联系，虽然在短期内可以促使旅游发展见到成效，但也使区域旅游发展和区域旅游合作受到一定的限制，封闭式的旅游目的地发展方式，并不利于我国旅游可持续发展。

二是政府主导实际上是行政主要领导主导，旅游发展往往依赖地方政府领导对旅游产业重视程度，凡是旅游产业发展好的地方，都与当地行政主要领导的支持有关。我国旅游发展中所形成的“焦作现象”、“栾川模式”和“留坝精神”均说明了这一点。

旅游发展强调可持续性，要求其政策与制度保持相对稳定，如果旅游发展与行政主要领导重视程度有关，就会形成旅游发展的大起大落，这届政府重视旅游，旅游就会有所发展，下届政府不重视旅游，旅游就会受到影响，地方旅游发展就存在极大的不确定性。

2、政府主导下的旅游节庆活动

从旅游基本要素来说，旅游节事活动是一个地区形成旅游目的地的一个重要的要素。旅游节庆是依托目的地的社会经济、历史文化、风俗民情等独特资源, 加以整合包装, 从而产生具有目的地标志性的独特形象和吸引力。

世界上好的旅游节庆活动可以提升旅游整体形象、扩大市场知名度，同时可以增加客源数量，并延长游客在旅游目的地的停留时间，提升旅游者消费水平等方面都具有重要的促进作用。

如巴西狂欢节、威尼斯狂欢节、西班牙奔牛节、西班牙西红柿节、法国尼斯狂欢节等都是全民参与的节日，活动与环境共同形成的特殊氛围吸引着来自世界各地的旅游者。

进入2000年，随着国内旅游业的兴起,我国各地都十分重视旅游节庆的开发。据不完全统计，截至2013年，我国节庆活动的数量已过万。但我国大部分节庆仍是一种政府行为, 由政府部门牵头主办, 政府是完成各项工作的主体, 许多工作的完成依靠行政命令。轰轰烈烈地办节庆，花费财政巨资举行大型的开幕式，但热闹的开幕式之后节庆活动内容却往往变得冷冷清清。

当前，我国政府主导下的旅游节庆活动存在的突出问题：

一是市场化程度不高，企业参与的积极性不强；

二是节庆活动的参与度不高，当地居民和旅游者参与程度较低；

三是节庆的产业化程度很低，节庆产业链条还处于较低的层面；

四是节庆活动的世界影响力不大，没能旅游者形成足够的吸引力。

中国节庆活动数量众多，但具有国际影响力的品牌节庆屈指可数，能持续举办并发展成为国际节庆活动的则更是凤毛麟角。所有这些充分说明，政府主导下的旅游节庆是难以形成旅游竞争力。

3、政府主导下的乡村旅游

随着我国工业化和城镇化的快速发展，以及我国的国内旅游需求增速的提升，我国的乡村旅游也得到了快速发展，成为我国旅游产品体系一个重要的内容。2007年，国家旅游局、农业部联合公布了关于《大力推进全国乡村旅游发展的通知》，标志着政府推动乡村旅游发展的开始。

乡村旅游以具有乡村性的自然和人文客体为旅游吸引物，依托农村区域的优美景观、自然环境、建筑和文化等资源，在传统农村休闲游和农业体验游的基础上，拓展开发会务度假、休闲娱乐等项目的新兴旅游方式。

它的产生与发展是与城市化、工业化发展相适应的，旅游作为一种工业化和城市化的一种生活方式，工业化和城市化的程度越高，乡村旅游的吸引力就会越大，乡村旅游开发就越来越被投资商和经营商所重视。

不可否认，乡村旅游的发展对推动我国乡村社会经济发展，解决“三农”问题起着不可小视的作用。问题是，乡村旅游不仅仅是一个旅游产品问题，更是一个旅游形态问题。

其终极目标是通过乡村旅游的发展，解决我国农村社会经济的深层次问题，构建出一个全新的社会主义的新农村。而所有这些，仅通过政府主导是难以实现的，还必须发挥市场主体的力量，构建合理的乡村旅游经营机制，才能有效地实现。

我国的乡村旅游经过10多年的发展，在为旅游者提供丰富多彩的乡村旅游产品的同时，也在生产各种不同的社会经济组织。

从乡村旅游的投资、管理、经营主体等方面看，其开发模式有多种类型，有的是政府主导，有的是企业租赁或买断经营权，有的是乡村旅游合作社统一经营管理，有的是农民自主投资经营。而企业主体有的是外来企业、有的是当地村办企业。

不同的投资主体和经营模式，就会产生不同的利益分配机制和的利益主体，随之而生的是利益主体之间的冲突。

我国乡村旅游合作经济组织的形成得益于政府倡导和培育，是政府主导与农民逐利行为共生的结果。“农家乐”服务中心、“农家乐”协会、旅游服务公司、“农家乐”联合社等四类合作经济组织虽然是以市场需求为核心创新起来的，但都有政府主导的身影。

随着我国乡村旅游发展的转型，如何使现有的乡村旅游合作经济组织成为市场的主体，成为支撑农村社会经济形态的重要力量，是当前需要解决的问题，而这个问题的解决仅靠政府主导是难以实现的。

同时，乡村旅游成长必须基于一个特定的空间，并非我国所有地区都能发展乡村旅游。从旅游区域经济关系来说，乡村旅游是城市依托型的旅游经济形态，就全国来说，凡是乡村旅游发展好的的农村，其周边必有经济社会发达的城市作为支撑。

政府主导下全国一盘棋地发展乡村旅游，旅游市场是不支持的。受政府主导的驱动和出于政绩的需要，我国多数省份，每个县、每个乡，甚至是每个村都在搞乡村旅游，个别省甚至提出将本省打造成中国乡村旅游的大省，更是不切实际的想法。

4、政府主导下的智慧旅游

近几年，智慧旅游成为我国旅游领域最有传播力和影响力的关键词。智慧旅游是江苏省镇江市的地方政府根据国家产业动向率先提出的概念。随后南京、广州、北京等城市也开始围绕“智慧旅游”开展相应的建设。

在2011年7月，时任国家旅游局局长表示，要用十年的时间把中国这个新兴的旅游大国初步实现基于信息技术的“智慧旅游”，从那时起，我国便开始了政府主导的智慧旅游建设。

2015年1月10日国家旅游局印发的《关于促进智慧旅游发展的指导意见》提出，到2016年，建设一批智慧旅游景区、智慧旅游企业和智慧旅游城市，建成国家智慧旅游公共服务网络和平台。

到2020年，我国智慧旅游服务能力明显提升，智慧管理能力持续增强，大数据挖掘和智慧营销能力明显提高，移动电子商务、旅游大数据系统分析、人工智能技术等在旅游业应用更加广泛，培育若干实力雄厚的以智慧旅游为主营业务的企业，形成系统化的智慧旅游价值链网络。这个意见的出台表明，我国智慧旅游进入了一个实质发展期。

41号文件提出将我国的旅游业建成现代服务业，受智慧城市的理念的启示，“智慧旅游”便在我国产生了。到现在为止，智慧旅游还没有一定统一的定义。

一般来说，智慧旅游是信息技术在旅游业中的应用创新和集成创新，是为满足游客个性化需求，提供高品质、高满意度服务，而实现旅游资源及社会资源的整合共享与有效利用的系统化、集约化的管理变革。

无论是智慧城市还是智慧旅游，其实现都是有条件的。对于智慧旅游来说，它的存在基于六个条件：

1、旅游市场的散客化趋势，是实现智慧旅游必要性条件；

2，旅游公共服务体系形成，是智慧旅游实现的基础性条件；

3、旅游信息化完备；

4、物联网、移动互联网、云计算以及人工智能技术的成熟与发展；

5、旅游流动空间无障碍；

6、以电商为主体的智慧旅游市场主体的存在。

从我国旅游发展实际出发，智慧旅游时代还没有来临。

首先，因为我国旅游公共服务体系还没有形成，特别是散客市场为核心的旅游集散服务体系还没有完全建立起来，智慧旅游没有实体性的服务体系作为支撑，智慧旅游只能是智能旅游；

其次，我国的旅游信息化还处于一个起步发展阶段，旅游的综合性决定了旅游经营、服务和管理的全程信息化运行离不开全社会的信息化实现程度。目前全社会的信息化只是在某些信息化程度比较高的个别地区和信息化比较成熟的某些领域提到运用。

旅游业的信息化不可能脱离全社会的信息化程度而超然突进。我们可以在一些地区和领域开展智慧旅游的试点，但大张旗鼓地在全国、全行业开展“智慧旅游”建设是不现实的；

第三，智慧旅游是围绕着旅游流动和活动提供智慧服务的，旅游的空间移动必然需要不同空间的服务，不同行政空间与旅游空间之间的互联互通是实现智慧旅游的关键，这就需要旅游区域的一体化的发展。然而，我国旅游区域发展还处在一个起步阶段，智慧旅游发展面临着行政区域的障碍；

最后，智慧旅游需要市场主体的存在，比起旅游创业者、旅游企业巨头，政府更热衷于“智慧旅游”。在“智慧旅游”方面，最具有热情的是政府，而不是其他市场主体。

因此，我认为，国家旅游局提出的”智慧旅游年”只是引导我国旅游现代化发展的一个方向，目前，智慧旅游的基础还没有形成。

智慧旅游发展不能不考虑两个力量，一是市场力量，智慧旅游发展的核心取决于市场，只有旅游企业特别是电子商务企业及时跟进，才能产生实质性推动；二是旅游需求力量，智慧旅游发展的基础在于需求，有需求才能有动力，这就是市场在配置资源所起的决定性作用。

5、政府主导下的旅游市场

政府主导下的旅游发展，一直在纠结入境旅游、国内旅游和出境旅游三个市场之间的关系，特别是对三个市场的基本政策和制度的设计。

（1）从旅游市场发展过程来看

我国的旅游发展与世界多数发展中国家相同，都是沿着“先入境、后国内、再出境”的发展次序演化的，但在三个市场的制度设计却有所不同。

从20世纪90年代中期的“大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游”到2005年的“大力发展入境旅游，规范发展出境旅游，全面提升国内旅游”，入境旅游的发展一直是市场发展的立足点与核心。

在2008年，国家旅游局虽然提出“大力发展国内旅游，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游”，但也并不表示入境市场的重要性的弱化，而是应对金融危机对入境旅游的影响提出来的。

2015年，在全国旅游市场工作会议上，国家旅游局为全面落实全国旅游工作会议上确定的“515战略”目标任务，提出了大力开拓入境旅游市场，积极引导和扩大旅游消费，努力实现三大市场协调发展，虽然没有具体提出三大市场之间的关系，但还是将入境旅游作为发展的重心来认识。

（2）从政府角度看

以入境旅游为重心是可以理解的。这不仅与我国旅游产业发育的背景有关，也与入境旅游对国际收入影响有关。特别是近几年内，我国的出境旅游的高速增长与入境旅游负增长形成了明显的对照，也使得我国旅游外汇出现了巨额逆差，对于这个问题我们要正确的面对，没有必要回避。

因为，国际贸易是国与国之间在资源、资本、劳动和技术的比较优势所形成的，由于各国社会经济发展的阶段性不同，在不同的产品生产和服务提供方面会形成不同的比较优势，因此，国与国之间的各类贸易不可能形成绝对的平衡。

从一个国家国民经济总体来说，我们也不能说国际旅游服务贸易出现了外汇顺差就是好，有了外汇逆差就是不好，要从国民经济发展的总体来认识才能做出科学的评判。

如果通过我国国际旅游服务贸易的逆差能为我国货物贸易的顺差，换取更好的国际贸易环境，这不仅不是一件坏事，反而更有利于我国出口贸易的发展。

在政府主导下，旅游发展以入境旅游为重心，必然将大量的资源投身向旅游市场，在资源有限的环境下，也必然会放弃其它市场的投入，这就会使旅游发展的机会成本大大提高。

为发展入境旅游，我们向世界主要入境旅游客源国投入了大量促销费用，花费了大量人力和物力，而入境旅游并没有提到有效地改善。在这种情况下，我们是否能变换一个思路，如果我们注重了国内旅游的发展，通过国内旅游环境的改善，使我国居民少出境旅游一些，那么，不就是增加了入境旅游所产生的经济利益吗？

长期以来，我们对入境旅游、国内旅游和出境旅游三大市场是独立看待的，但实际上三大市场之间存在着必然联系，入境旅游、国内旅游和出境旅游是整体旅游市场的组成部分。

在资源限定和规模限定、经济能力限定下，每一种市场规模的变化都会对其它市场产生影响，从而影响着旅游效益的变化。

国内旅游服务质量的降低，使得旅游服务不再具有竞争优势，旅游效用大大降低，这就推动了入境旅游需求数量的下降以及国民出境旅游大幅度增长，正反映出国内旅游市场蓬勃发展所带来的“溢出”效应。

对于出境市场来说，这种“溢出”效应是积极的，使得众多追求高品质旅游体验的旅游者转向出境旅游，市场规模急速发展，然而对于入境市场而言，这种效应则是消极的，以日韩为代表的主要客源国入境人次数的降低也说明这种现象。

如何更好的满足国内游客的需求，改善民生，同时化解出境旅游增长迅猛、入境旅游增长迟缓所导致的旅游服务贸易逆差，已经成为当下需要解决的问题。

三大市场并非此消彼长的关系，也不可能长期的厚此薄彼，关键是如何发挥市场的力量，让国内旅游发展限制出境旅游增长，出境旅游带动入境旅游增长，以此来实现三大市场的协调发展。

四、市场主导是未来旅游发展的方向

中国旅游产业发展到今天的时期，无论是产业规模、效益还是市场开放程度都远远滞后于国民经济其它产业甚至开放较晚的产业。我国的出境旅游和国内旅游成为世界第一，入境旅游成为世界第三，但中国却没有产生世界旅游发展的国际领袖型企业。

中国具有巨大规模支撑的产业融合商机，却沒有引领旅游发展方向的商业模式创新；我们拥有众多世界级的旅游资源，却没有形成众多的世界级的旅游产品和具有囯际竞争力的旅游目的地。

我国的旅游业是在政府主导下发育起来的，同时，它的成长壮大又会在政府主导下受到限制，这样就产生了新制度经济学的“诺斯悖论”。

“诺斯悖论”是其他学者根据美国制度经济学家诺斯的思想提出的概念，说的是这样一种情况：在经济活动当中，国家提供的基本服务是制定游戏规则，特别是界定产权制度的基本规则。没有国家权力及其代理人的介入，财产权利就无法得到有效保护和实施。

因此，国家积极发挥作用是保障有效产权安排和经济发展的必要条件，没有国家就没有产权。另一方面，国家权力的介入又容易侵害个人的财产权利，危及有效产权安排。

国家常常会建立和维持无效的产权制度，从而导致所有权残缺，造成无效产权，妨碍经济发展。用诺斯本人的话说就是，“没有国家办不成事，有了国家又有很多麻烦”。这就是国家的两难或者“诺斯悖论”。

解决这一悖论，关键在于政府自身制度的设计与安排。在旅游产业发展的转型时期，需要政府参与到旅游经济中来，只不过是要求政府做好法律、法规方面的主导，通过顶层设计形成完整的政策体系。

同时，要充分发挥市场在资源配置的决定性作用，充分发挥旅游企业特别是企业家在旅游产业创新和商业模式革命主体力量，充分发挥旅游行业协会在推动旅游行业制度执行的能力。

只有这样才能形成我国旅游制度的创新和商业革命，才能推动我国的旅游产业国际竞争能力的提升，才能引领世界旅游发展方向，才能使我国的旅游产业在我国经济结构调整和扩大内需方面担负着更大的作用。

我国旅游产业经过30多年来的发展，市场主体已经形成，市场力量已经出现。除少数地区之外，我国的旅游产业发展已经具备了由“政府主导”向“市场主导”的市场基础，主要表现在以下四个方面：

一是我国的旅游企业已从产品经营为核心逐步转向以资本为核心，资本促进旅游产业发展的力量在不断地放大。截止目前，中国旅游类上市公司已达111家，携程、艺龙、去哪儿、途牛、如家、汉庭等纷纷在美国纳斯达克上市。

越来越多的中国旅游企业以社会需求为核心在不断地开发旅游产品，不断地进行旅游商业革命，不断地推动旅游商业模式的创新，并对未来社会经济和旅游产业的发展主动承担社会责任。

二是全社会资本和技术开始关注旅游领域。旅游成为吸引社会资本的重要领域，特别是在我国经济进入新常态后，资本向旅游领域流入的速度在不断地加快。

2013年中国旅游业直接投资达到5144亿元，2014年更是达到6000亿元，其中民间资本约占到57%，百度、腾讯和阿里巴巴等高技术的企业也在进入旅游产业，不仅会极大地改变我国旅游产业的市场主体，也会推动我国旅游产业进行一场深度商业革命。

可以设想，未来十年内，我国的旅游产业必然成为资本与技术汇集的主战场，推动着中国旅游业向高度化、现代化纵深发展。

三是我国的旅游企业“走出去”的步伐在不断加快。我国的旅游企业，包括国旅、港中旅、中青旅、华侨城、万达、海航、春秋等通过实施国际化发展战略，积极参与全球范围内的旅游产业竞争，尤其2010年以来，中国旅游企业通过上市、投资、收购、合作等多种方式参与国际竞争。

2010年以后，发生于旅行社、酒店市场的境外投资、并购、合作不断增加，中国旅游企业在国际市场上的身影频繁出现。2011年，锦江集团联合美国德尔集团，斥资3.07亿美元成功收购美国著名饭店集团洲际酒店集团全部股份，宣告锦江品牌向国际化迈出战略一步。

从投资并购频率看，中国企业的海外投资并购频率明显加大，据不完全统计，2014年1-11月的酒店投资并购案就已有16起。与此同时，世界著名旅游企业，如希尔顿、喜来登、万豪、红杉、IDG等国际集团及国际资本也在不断强化对中国旅游产业投资与经营，我国旅游市场国际化发展的格局已初步形成。

四是旅游市场的大众化发展，推动旅游产业融合进一步加速，跨界融合、跨业融合已经成为旅游产业和旅游产品演化的主流趋势。

万达、中信、长隆、迪斯尼、百度、腾讯、阿里巴巴等战略投资者，途牛、蚂蜂窝、在路上、世界邦、亚朵、同程等成长型企业的创业和创新正在不断地冲击传统旅游产业的边界，推动我国旅游产业由“小旅游”向“大旅游”演变。

在这种市场环境下，放弃政府主导的旅游产业发展模式，构建起市场主导的旅游发展模式已经成为我国旅游产业现实发展的必然选择。这种转变不仅是一个理论问题，更是一个实践问题，它关系到对我国旅游产业发展现状的评价问题。

我们知道，资源、劳动、资本和技术是推动旅游产业发展四个基本要素，纵观我国旅游产业发展的历程，就推动产业发展的要素来说，形成了二个不同的发展阶段。2000年之前，我国旅游产业的成长主要依赖资源和劳动，资源与劳动推动旅游产业发展是我国旅游发展的初期阶段的主要特征。

进入2000年后，推动我国旅游产业发展的主要要素是资本和技术，这也成为现阶段我国旅游产业发展的主要方式。同资源与劳动要素不同，资本与技术是市场发展的结果，更需要市场的力量，市场主导的旅游发展模式更会有效地提升资本与技术的效率。

近几年里，从我国旅游实践中可以清楚地看到，技术和资本已经成为旅游商业思想和旅游商业模式产生的重要动力。年轻的创业群体正成为旅游商业思想形成的主体，也将成为我国旅游商业革命的主体。

有关方面对27家新兴旅游企业的30位创始人的调查显示，93%的创业者创业时的年龄不超过40岁，他们不仅成为旅游企业创新的中坚力量，也是推动旅游产业不断创新的主要力量。

历史进程表明，国家发展靠的是政治家，社会发展靠的是思想家，产业发展靠的是企业家。中国旅游产业发展要靠创新，特别是商业模式的创新，创新依靠的是企业家，而不是国家旅游局长和地方旅游局长。

没有企业家，就不会有旅游新产品，就不会有旅游新业态，只有在市场主导的环境下，旅游产业才能创造出一批又一批企业家，才能推动我国旅游产业不断发展壮大。