国家旅游局公布的《游客不文明记录管理暂行办法》(以下简称“暂行办法”)自正式施行以来已有半年，在该办法实施过程中，尽管国家旅游局在全力推进，但还是遇到了不文明行为“拉黑”速度慢、处罚手段“疲软”、散客监管“真空”等“质疑”。游客不文明黑名单真是纸老虎么，如何让黑名单制度长上“牙齿”，这些问题的结果将备受关注。

困境之一：查证困难

当下有媒体质疑旅游管理部门“拉黑”不文明行游客的速度严重滞后，“有图有真相”甚至被当地媒体大幅报道的不文明事件，大多至今未能出现在旅游部门的“黑名单”中。

旅游部门对游客不文明行为的反应果真“慢一拍”?业内人士李广律师指出，对于游客不文明行为的认定和取证需要审慎的态度，不能捕风捉影、听风就是雨，否则既不符合主管部门依法行政的程序要求，也是对旅游者个人名誉和权利的不负责。他举例说，“今年十一黄金周被炒得沸沸扬扬的中国游客在日本碰瓷事件，目前就被证明是一家媒体摆的乌龙。”他还指出，在景区随手拍到的游客攀爬雕塑、乱扔废物的不文明行为，可能是真实存在的，但如何找到这些不文明的游客，并对其身份信息加以记载，则更是困难。

困境之二：无权处罚

今年上半年，国家旅游局重拳出击，上线黑名单制度和两度公布“拉黑”名单，获得多方好评。一些旅游业内人士指出，不文明行为“黑名单”制度的出台能给当事人带来强烈的舆论压力，同时也为其他游客树起了心理上的警戒线，对建立文明旅游长效工作机制具有很强的现实意义，但于此同时处罚手段却相对“疲软”，对于不文明行为的管束面临着雷声大雨点小的尴尬处境。

那么，旅游管理部门究竟有权力对不文明行为实施怎样的处罚呢?李广认为，作为国家旅游局发布的“暂行办法”其文件的性质是规范性文件，只能在法律法规规范的范围之内进行细化，或就具体工作进行规范，不能超越法律法规的规定，更不能随意限制公民的权利。

奋力前行之一：呼唤全社会参与

“暂行办法”发布至今，散客的不文明旅游行为似乎成了监管的真空。对于一些可能通过旅行社的组织、导游领队的提前告知和提示可以避免的一些不文明行为，在散客身上可能更容易发生。

如何有效地监管散客的旅游不文明行为，李广建议，景区、酒店及飞机、火车等经营主体及机场、火车站等游客聚集的交通枢纽管理者，也要要承担起引导旅游者进行文明旅游的责任，通过发放宣传资料、设立宣传栏、播放宣传片等向旅游者宣传文明旅游;同时，在出现不文明旅游行为可能需要被登记到黑名单时，也应配合进行相关证据的收集、提供和情况的核实。

国家旅游局监督管理司相关负责人也呼呼，游客黑名单制度的贯彻离不开社会舆论的帮助和社会公众的支持，为配合“暂行办法”的实施，国家旅游局官网“我要投诉举报”平台新增不文明行为举报功能，中国旅游微信平台、“文明旅游伴我行”微信平台开设投诉举报栏目，面向全社会征集游客不文明行为线索，公众可以通过电脑和手机进行举报。

奋力前行之二：让黑名单制度长上“牙齿”

针对“暂行办法”在推行过程中遇到的以上“困扰”，有人称“暂行办法”为“纸老虎”。对此，李广说：“我个人理解国家旅游局发布‘暂行办法’，当初的设想可能主要是从社会舆论引导、体现行业主管机关对不文明旅游行为的态度为切入点的，是针对频频发生的不文明行为的回应，表达行业管理机关、整个社会对不文明旅游行为抵制、谴责的态度。这个文件发布的宣誓效果以及公布不文明旅游者的名单的示范效应，可能更为重要。从目前发布了11个不文明旅游者的记录，以及引起的整个社会对不文明旅游行为的集体反对和谴责的态度来看，这个目的是很好的达到了。但是，要使暂行办法真正长上牙齿，还需要有上位法支撑。将‘游客不文明行为记录’相关内容纳入行政法规，明确航空公司、旅行社、景区、饭店等企业可以拒绝为被纳入‘游客不文明行为记录’的当事人提供相关服务;情节严重、社会影响恶劣的旅游不文明行为当事人，应当在接受一定时长的文明旅游教育培训后，才能出境。”

国家旅游局监督管理司相关负责人也表示，“暂行办法”无论在不文明记录的查证程序、上报流程、不文明行为的分类、以及与其他相关部门的配合和协调等方面还需要进一步的细化，有完善和改进的空间。据了解，目前“暂行办法”的实施细则正在研究制定中，近期也会发布。

据悉，目前国家旅游局正加强与民航局的合作，和中国民航协会制定与“暂行办法”相适应的不文明乘机人管理意见，形成工作合力。并与其他相关机构和部门保持密切沟通，做到信息共享。