在全面建成小康社会的决定性阶段，缩小城乡收入差距、优化收入分配格局已成为我国政府和社会各界必须面对解决的重大现实问题。准确判断城乡收入差距的演变趋势，比较分析城乡收入差距演变的区域性特征，深入挖掘城乡收入差距演变的结构性因素，进一步探索优化城乡收入分配格局的具体路径，意义重大。更重要的是，需依托“改革红利”和“新型城镇化发展红利”，破除我国城乡发展的制度障碍，建立优化城乡收入分配格局的长效机制。

关键词： 城乡收入差距，演变趋势，结构因素，优化路径 

近年来，我国农民收入增速持续快于城镇居民，城乡收入差距逐渐缩小，但与改革开放初期的历史低点相比，仍维持高位，2014年城乡收入比为2.92。城乡收入差距过大损失社会福利，不利于社会和谐稳定，影响全面建成小康社会进程。于是，如何有效巩固城乡收入差距缩小势头、优化城乡收入分配格局，已成为我国政府和社会各界必须面对解决的重大现实问题。

党的十八大、十八届三中全会寄希望于改革收入分配制度，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，加快形成合理有序的城乡收入分配格局。2013年，国务院出台了《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，提出鼓励就业、提高劳动者职业技能等一系列破冰性的改革措施，着力改善收入分配秩序，将缩小收入分配差距落实到操作层面。

在全面建成小康社会的决定性阶段，在新型城镇化深入发展的关键时期，准确判断城乡收入差距的演变趋势，比较分析城乡收入差距演变的区域性特征，深入挖掘城乡收入差距演变的结构性因素，进一步探索优化城乡收入分配格局的具体路径，对于促进城乡一体化发展、加快实现两个一百年奋斗目标，意义重大。

一、准确判断城乡居民收入差距的演变趋势

改革开放以来，我国城乡居民收入差距不断扩大，近五年虽略有下降，但仍维持高位。城乡收入分配格局与我国经济发展水平不相适应，深层次原因在于经济发展赶超过程中城乡制度的非均衡供给。建国初期实施的重工业优先发展战略，旨在采取工农业产品价格剪刀差、高额农业税等手段进行工业化原始积累，促进资源向城市工业部门集中，奠定了城乡收入分配失衡的格局。1958年，以《中华人民共和国户口登记条例》出台为标志的户籍管理制度开始实施，严格限制农村劳动力向城市流动，决定了城乡收入差距持续扩大的演变趋势，成为城乡收入分配失衡难以扭转的制度根源。

图l刻画了1978年至2014年我国城乡收入差距1的演变趋势。总的来看，城乡收入差距演变大致经历了五个阶段：前四阶段（从1978年到2009年），城乡收入差距波动上升，呈向右上方倾斜的W型；第五阶段（2009年后），城乡收入差距显著缩小，但仍高于1994年的次高点。

第一阶段（从1978年到1983年），城乡收入差距快速缩小，城乡收入比从2.47降至1.8，达到改革开放后的最低水平。这得益于十一届三中全会通过实施的家庭联产承包责任制，有效地提高了农民生产积极性，解放了农村生产力，农业生产效率和农民收入水平显著提升。乡镇企业的蓬勃发展为农民提供了大量就业岗位，助推了这一趋势，城乡居民收入差距得以迅速缩小。

第二阶段（从1983年到1994年），城乡收入差距波动扩大，城乡收入比上升至2.86。1985年后，国家将发展重心由农村转移到城市，由农业部门转向工业部门。工业发展快于农业，城镇居民受益明显，使得城镇居民收入提高较快。农村经济体制改革在家庭联产承包责任制稳定后难以在短期内取得较大进展，同时政府的支农政策随之转变，对农业的投入逐渐下降，城乡居民收入差距也随之逐渐拉大。

第三阶段（从1994年到1997年），城乡收入差距阶段性缩小，城乡收入比降至2.4。1993年底，我国政府实施了大规模的宏观调控政策，对国有企业改革、改制、改组造成大量职工分流、下岗，直接影响了城镇居民收入水平的增加。期间，政府连续大幅度提高粮食收购价格，农民经营性收入增加。1997年出台《乡镇企业法》，解决了大量农村剩余劳动力的就业问题，有效增加了农民工资性收入，城乡居民收入差距显著回落。

第四阶段（从1997年到2009年），城乡收入差距扩大到3.3，但扩大速度变缓。90年代末，农产品过剩拉低了市场价格，乡镇企业经营不善，效益下滑，两方面作用共同抑制了农民收入增加，城乡居民收入差距再次扩大。但此次扩大趋势在2000年后由急变缓。2002年党的十六大提出全面繁荣农村经济，推动城镇化进程，将发展农村经济、促进农民增收作为全面建设小康社会的重大任务。随后国家实施了一系列支农惠农政策，如减免农业税、实行粮食补贴政策，推行新型农村医疗合作、免费义务教育等，减轻了农民负担，极大地提高了农民积极性，城乡收入差距逐渐稳定。

第五阶段（从2009年到2014年），城乡居民收入差距连续五年回落，2014年城乡收入比达到近十年来的最低值2.9。这是因为“三农”问题受到高度关注，中央“一号文件”连续十二年聚焦“三农”。“十二五”规划纲要提出要加快社会主义新农村建设，发展现代农业，拓宽农民增收渠道，并配套实施科普惠农、大力发展农村金融等政策措施，促进了农民增收，农村居民收入增速明显快于城镇，城乡收入差距呈逐渐缩小趋势。

分析发现，我国城乡收入差距在波动中上升，近五年得益于国家强农惠农助农政策，城乡收入差距开始逐步缩小。长期看，城乡收入差距将会进一步缩小，城乡收入分配格局趋于优化，但目前依然处于高位。首先，城乡居民收入的绝对差距仍然很大，1978年两者差距为209元，2014年扩大至18952兀；其次，依据国家统计局颁布的《全面建设小康社会统计监测方案》，城乡居民收入比应小于等于2.8，我国当前的城乡收入差距水平距小康社会要求仍有不小差距。

二、比较分析城乡收入差距演变的区域性特征

城乡收入差距是整个收入分配差距构成中最重要的组成部分，缩小城乡收入差距能够同时缓解地区差距。因此，分地区研究能更清晰地发现我国城乡收入差距的演变特征。根据《中国统计年鉴》提供的数据，分为东部、中部、西部和东北部四组②，通过人口加权计算各地区城乡居民人均收入，进而计算各地区的城乡收入差距。图2描绘了各地区城乡收入差距的演变轨迹。图2：1995-2013年城乡收入差距演变的地区特征

城乡收入差距是整个收入分配差距构成中最重要的组成部分，缩小城乡收入差距能够同时缓解地区差距。因此，分地区研究能更清晰地发现我国城乡收入差距的演变特征。根据《中国统计年鉴》提供的数据，分为东部、中部、西部和东北部四组②，通过人口加权计算各地区城乡居民人均收入，进而计算各地区的城乡收入差距。图2描绘了各地区城乡收入差距的演变轨迹。

过去20年间，东中西及东北四大经济区域城乡收入差距演变轨迹基本相同，受国家大幅提高农产品采购价格影响，90年代中期城乡收入差距不断缩小，1997年之后，差距逐渐拉大，之后保持相对稳定，2009年之后再次逐渐缩小，与图l全国情况基本一致。其中，西部地区收入差距最大，东北地区差距最小，东部和中部地区居于两者中间。

东部地区城乡居民收入差距相对稳定，在2.75附近波动。东部沿海为我国经济发达地带，财政资金相对充足，国家扶持和鼓励政策的贯彻和执行到位，农民各项收入较高，2013年人均可支配收入为11809元，远高于其他三个地区。除此以外，东部地区地理环境优越，交通便捷，人口密集，在国家“鼓励东部率先发展”政策下，以大中型城市为中心形成了多处经济带，农村剩余劳动力获得了更多进城务工的机会，城乡融合使得收入差距相对稳定。

中部地区城乡居民收入差距水平与东部基本相同。中部地区是承接东部发展的重要经济区域，在国家鼓励中部崛起的政策指导下，中部地区利用连接东西的区位优势以及在农业、基础产业和交通运输方面的优势，经济得到快速发展。农村居民也充分享受中东部城镇经济的发展红利，近年来城乡居民收入差距逐步缩小。

西部地区城乡收入差距位于四大经济区之首，在2001年至2009年间一直维持在3.75左右。2010年后，城乡收入差距逐渐缩小，降至3.6以下，但仍然较高。相比而言，西部地区发展基础条件较差，难以有效汇集经济发展需要的人才、技术、资金等重要资源，再加上东部地区强大的集聚效应，资源从西部流向东部，使得区域之间经济发展差距拉大。虽然国家1999年实施西部大开发战略，但城乡收入差距并没有因此缩小。与东中部地区紧凑的城乡布局不同，西部地区地域广阔，城乡分布分散，城乡之间缺少应有的经济联系，工业化和城镇化对农村的带动作用较弱，农村居民的非农收入增收能力有限，城乡收入差距不断扩大。

东北地区的城乡收入差距最小，其主要原因是城镇居民人均收入相对较低。90年代以前，国家将东北地区作为我国主要的重工业基地，实现率先发展，然而随着改革开放的深入，东部沿海地区崛起并逐步超越东北地区。此外，由于产业传统和技术落伍，国有企业经营管理不善，1998年开始国有企业改革，作为老工业基地的东北地区首当其冲，大量职工下岗，城镇居民收入增速变缓，城乡收入差距也缩小到历史最低水平。2003年国家提出振兴东北老工业基地，实施一系列调整和改造措施，期间城镇居民收入保持10%的稳定增长，城乡收入差距逐渐增大。为了实现东北地区稳定健康发展，形成更合理的收入分配格局，未来的发展思路必须在深化工业改革和转型的同时，进一步优化城乡收入分配格局，确保东三省农业的可持续发展，使城乡居民共享改革发展的成果。

比较发现，城乡收入差距演变的地区特征同全国情况基本保持一致。分地区看，西部地区对整体城乡收入差距变化的贡献最大，是影响城乡差距的主要地区，这也同时印证了缩小城乡收入差距能够缓解地区差距的判断。

三、深入挖掘城乡收入差距演变的结构性因素

对城乡收入差距的分析，不仅要与区域经济发展相结合，还要区别收入的不同性质和类型。将城乡收入差距分解为工资性、经营性、财产性和转移性收入差距，可以发现影响城乡收入差距的结构性因素，如图3所示。

工资性收入是城乡居民收入的主要来源。1996年前，城镇居民的工资性收入是农村居民工资收入的8-10倍左右，直到2012年，差距下降到5倍左右。工资性收入差距对城乡收入差距的贡献率约为80%，是城乡收入差距的主要来源。结合全国城乡居民收入的总体走势，可以发现从1992年开始，工业化和城镇化进程使工资性收入和总收入差距持续扩大，吸引农村劳动力向城镇迁移，要素流动会促进要素价格的均等化，进城打工会增加农民的工资性收入，具体表现在1994年以后，城乡居民收入差距的总体趋势演进到第三阶段，即阶段性缩小，并且城乡人均工资性收入差距也逐步缩小。对农村居民来说，工资性收入占比正在逐年提高，1985年仅占总收入的1 8%，到2013年首次超越经营性收入，占比达到45%，成为农村居民最主要的收入来源。目前国家已经出台了一系列保护农民工的政策措施，如确保农民工工资、子女教育、医疗等，并且随着户籍制度改革，农村剩余劳动力的流动会进一步加快，工资性收入将会在农民总收入中占据更大的比重；对城镇居民来说，工资性收入一直是首要收入来源，但是随着多种所有制经济的发展，工资性收入在城镇居民收入中的比重正在逐渐下降，已从1985年的近90%下降到2013年的640-/0。国家着力改革收入分配制度，落实最低工资制度，收入分配向居民倾斜，并加强对国有企业负责人薪酬和工资总额管理。工资收入的调整将会有效缩小城乡相对收入差距问题，但同时也应该看到，目前仍然存在着绝对工资性收入差距不断扩大的问题。

经营性收入比值最低，变化最小，经营性收入城乡差距从1985年的0.04：1上升到2013年的0.73：1，是四类收入来源中农村居民唯一高于城镇的部分，其在城乡居民收入差距中的贡献率一直为负，有利于缩小城乡居民收入差距。对农村居民来说，2000年以前经营性收入在总收入中占比基本保持在70%以上，是最主要的收入来源；2000年后在四类收人中增速最为缓慢，占比也迅速下降至2013的42%。农村居民的经营性收入目前主要是农产品销售收入，经营性收入的增速与同期农产品价格指数同方向变动，也说明了这一问题。对城镇居民来说，经营性收入仅占不到1 0%，但1996年以来，城市居民经营性收入的增长速度一直快于农村，随着当前我国加快多种所有制经济的发展，城镇居民的经营性收入还会继续增加。按此趋势，城镇经营性收入增速将会超过农村，从缩小收入差距的因素变为扩大收入差距的因素。

财产性收入差距在3：1左右，虽然目前在总收人中占比很小，但未来将是影响城乡收入差距的关键因素。城镇居民财产性收入呈多元化趋势，占收入比重逐年提高。90年代居民的财产性收入主要是来自于投资有价证券。在我国股票市场刚刚建立的十年里，股票市场波动较大，因此在1993年、1995年及1997年牛熊市交替期间，城乡居民财产性收入差距也出现大幅波动。然而，农村居民对资本市场的接受度和参与度远低于城镇居民，占全国土地和私人住宅绝大多数份额的农村集体所有土地和农民住宅，还不能自由上市流转，农村产权制度改革不到位，征地补偿标准较低，这均影响着农村居民的财产性收入，成为今后一段时期城乡收入差距扩大的重要因素。

转移性收入在城乡间的差距非常大，2003年一度达到28：1。转移性收入主要来自于国家的转移支付，因此转移收入的巨大差距直接体现了城镇偏向的财政政策，有学者将其称为城乡分割的转移性收入政策或歧视性收入再分配政策，即城镇居民享受着更多的国家优惠补贴政策，获得的好处远多于农村居民。2004年以来随着最低生活保障制度的实施，农村社会保障体系的逐步建立，城乡居民转移性收入差距出现了快速缩小趋势，到2013年已经降至90年代初水平。随着公共服务逐渐向乡村覆盖，城乡间转移性收入的差距将会继续缩小，但由于占比不大，其对缩小整体城乡收入差距的作用短时期非常有限。

从收入结构而言，缩小工资性收入差距，提高农民经营性收入，增加农民财产性收入，加大对农村的转移性支付，进一步实现公共服务均等化，是抑制城乡居民收入差距扩大、优化城乡收入分配格局的切入点。

四、积极探索优化城乡收入分配格局的有效路径

一是深化户籍制度改革，推动以人为核心的新型城镇化进程，破除城乡融合发展的制度障碍。

户籍制度是造成我国城乡居民收入差距拉大的主要制度根源。研究显示，城乡居民收入差距当中有28%可由户籍制度直接解释（Shi、Terry和Yao，2002）。破除户籍制度限制，促进农村剩余劳动力流动，优化劳动力城乡配置，有利于增加农村居民的工资性收入，缩小城乡收入差距。首先，应当着力消除依附于户籍制度的公共服务差别，实现公共服务均等化。新型户籍制度要以人为本，保障公民权利，切实解决农村转移人口在子女教育、就业、医疗、养老、住房保障、土地等方面的问题，将户籍改革与公共服务均等化同步推进，保障和改善民生。第二，加快新型城镇化进程，引导劳动力合理有序流动，坚持因地制宜、区别对待。城镇化水平与城乡收入差距是内在统一的，在保证基本制度安排的基础上，统筹城乡发展是提升城镇化质量与优化城乡收入分配格局的有效路径。逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，将从根本上提高城镇化质量，能够在更深层次上促进劳动力迁移，更好地优化城乡收入分配格局。

二是着力促进产业结构升级和多种所有制经济发展，促进农村剩余劳动力流动，缩小城乡工资性收入差距。

解决城乡收入差距问题，重点在探索农民增收渠道，提高农民收入。首先，要促进产业结构升级，提高城镇对转移人口的承接能力，解决农村转移人口的就业问题。劳动力是否向城镇迁移既取决于能否享受到均等的公共服务，也取决于能否有稳定的就业，获得更高的工资性收入。因此，要大力支持服务业、劳动密集型企业、小型微型企业和创新型科技企业发展，创造更多就业岗位。特别要注重提高服务业比重，增强中小城市产业承接能力和创新能力。这将有利于优化城镇地区的经济发展结构，推动就业重构，吸引农村转移劳动力，增加农村居民的工资性收入。其次，要加快民营企业的发展，增强就地吸纳能力。民营企业对发展农村经济、提高农村居民收入具有重要意义，因此要关注并着力解决民营企业在发展过程中遇到的问题，这不仅有利于缩小城乡发展差距和收入差距，还有利于促进我国多种所有制经济的健康发展。

三是着力深化农村土地制度改革，增强解决“三农”问题的内生动力，增加农民财产性收入。

我国土地流转政策需要进一步完善。对照1979年的泰尔指数测算，2015年城乡收入差距将回归到改革开放初期水平，意味着土地确权后新一轮的土地制度改革将开启。

第一，通过土地征用制度改革和完善立法，实现对农民的合理补偿。在土地征地补偿方面，国务院发展研究中心调查结果显示，当前被征地农民补偿款只占土地增值收益的5%-10%，提升征地补偿标准、加快推进征地制度改革迫在眉睫。

第二，建立完善的土地流转制度，鼓励土地使用权合理流动。土地要素的合理流动有利于形成专业化和集约化的农业生产方式，增加农民的农业经营收入和土地财产性收入。

第三，完善农村产权制度。农村土地产权制度改革是深化农村改革的重要领域。要结合新型城镇化建设试点工作，完善农村土地承包经营权自愿退出和重新承包补偿办法，并适时推广。

健全自愿退出土地承包经营权农户保障，在补偿经费、户籍转换、社保、参与集体资产收益分配等方面提供便利。根据党的十八届三中全会精神，要在积极推进完成好农村土地确权登记颁证工作的基础上，本着农民自愿、保障权益、因地制宜、分类施策的原则，积极稳妥地推进农村土地产权制度改革。

四是着力整合细化惠农助农政策，激发新农村建设和农村经济发展新活力，提高农村的转移性收入。

我国在经济发展过程中侧重工业和城镇发展，使得对农业和农村的财政投入相对不足。由于农村自身资金积累不足，对财政资金的依赖程度较大。财政政策向农村倾斜，如1978-1983年及2010到当前社会主义新农村建设时期，农村经济和农民收入的增速就大幅加快，这说明支农政策在促进农业发展、农民增收方面具有重要作用。长期以来，地方财政支出带有明显的城镇倾向，城镇地区在地方政府支出占比越大，城乡收入差距就越大（孙华臣、卢华和毕军，2014），此外，政府财政农业支持的力度在逐渐减小，缺乏良好的持续性，在此背景下临时性财政补贴对促进农村经济增长的作用非常有限。

因此，支农财政需要进一步完善，以激发农村经济活力。首先，要保持惠农政策的延续性，为农民增收提供长期稳定的政策支持。国家实行的“三减免、三补贴”和退耕还林补贴，效果明显，要继续稳定、完善和强化。其次，要在提高农业财政补贴的同时，整合农村优惠补贴政策，形成政策合力。对已经形成政策规定的常规性补贴，划归财政部统一集中拨付，并结合具体农业发展情况，由地方辅以临时性补贴，增强惠农助农政策的实施力度和效果。

五是着力完善政绩考核评价机制，形成城乡资源配置更为均衡的强大引力，建立缩小城乡收入差距的长效机制。

要实现收入分配改革的实质性推进，必须调整官员的政绩考核方式，也就是在经济发展中去唯GDP化。由于我国目前政绩考核是以经济增长为导向的，而城镇部门效率又高于农村部门，经济增长的重心集中在城镇，导致地方政府在财政、金融行为上带有明显的城镇偏向，大量投资投向生产性领域，而忽视发展投资见效较慢的农村经济。此外，竞争锦标赛的考核方式，使得官员在地区工作中单纯追求经济发展速度而忽略了发展质量，财政对医疗、教育和社会保障的投入严重不足，城乡收入差距不断扩大。

习近平总书记在全国组织工作会议上强调，改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容。要实现收入分配改革的实质性推进，必须调整官员的政绩考核方式，也就是在经济发展中去唯GDP化，引导地方政府既注重地方经济增长，又注重社会民生；地方政府投资既重视生产性领域，又重视服务性领域，最终实现城镇与农村均衡发展、一体发展。在新的政绩考评机制下，制度安排将会更加合理，资源配置将会更加均衡，城乡关系将会更加和谐，能够加快形成城乡收入差距进一步缩小的长效机制。