从2008年国家海洋局批复围垦养殖用海规划开始，到2017年11月22日苍南县委、县政府最终作出放弃大渔湾围垦工程的决策,在近十年的时间内，围绕着大渔湾围与不围的争议、犹豫与纠结最终才落下帷幕。

在“九山半水半分田”的浙江，人多地少的矛盾被经济的快速发展逐渐放大，尤其在浙江沿海地区，靠山面海的天然发展屏障，使得人海之争的故事在过去反复上演着。

从2008年国家海洋局批复围垦养殖用海规划开始，到2017年11月22日苍南县委、县政府最终作出放弃大渔湾围垦工程的决策,在近十年的时间内，围绕着大渔湾围与不围的争议、犹豫与纠结最终才落下帷幕。

这背后抉择的曲折与最终的结果，为我国沿海地区保护海洋生态、实现绿色发展，提供了一个典型的案例。

围填海的十年之争

在十余年之前，围填海开始在各地风行，位于浙江苍南县的大渔湾就是如此。大渔湾位于浙江省苍南县沿海的中部，自然岸线约39公里，沿岸以山地丘陵地貌为主，土地资源紧缺。

记者前往大渔湾，发现沿途靠近海湾的村落十分逼仄，背山面海的地理特征，使得稍有平地的地方村民就会见缝插针建房造屋。

多年来，大渔湾周围不少人选择离开，外出打工谋生寻找稳定的工作与居所。留下的人，则只能祈福能够从大海中寻求更多的发展机会。

自上个世纪80年代开始，当地不少人就有着围垦大渔湾的梦想。前苍南县围垦办主任张正强曾公开表示，围垦大渔湾是“那代人的梦想”，通过围垦海湾来获得平整土地建造新城，是大渔湾解决人海之争很好的途径。

只是受限于当时的条件与技术，向海要地的设想一直被搁置着。直至2006年左右，全国围填海运动大潮兴起，沿海地区围海造地成为普遍做法。

在围填海的浪潮下，大渔湾围垦工程逐渐从理想转变为现实。2008年，《苍南县大渔湾高涂围垦养殖用海规划》获得国家海洋局批复，规划面积约2.48万亩，围堤总长度约6543米，总投资超过10亿元。可以说，彼时大渔湾围垦工程正式迎来了政策窗口期，该项目还被列入浙江省的重点工程。

按照规划，工程实施后大渔湾有望新增16.53平方公里的平整土地，围区被描述为继灵溪、龙岗之后，苍南的又一个“新兴农民城镇”。

一位参与当年大渔湾围垦项目的知情人士告诉21世纪经济报道记者，根据县里的规划，大渔湾围垦后将建立一个滨海集镇，“高楼林立”的同时，学校、医院和相关配套一应俱全。对于当地居民来说，通过产权置换，很多人在当地就可以实现安居乐业。

不过，对于大渔湾当地以渔业养殖等“靠海吃海”的渔民来说，围垦就相当于断了许多人世代为生的路径。

尤其是近年来，紫菜养殖成为当地村民发家致富的主要途径，大渔湾因常年盛产紫菜还被冠以“中国紫菜之乡”的美名。相关数据显示，大渔湾海域紫菜等藻类养殖面积稳定在5万亩左右，年产紫菜鲜品70000吨左右，亩均收入在1万元以上。

苍南县大岙村党支部组织委员林礼干告诉21世纪经济报道记者，当地居民听到围垦的消息后，就一直存在着有两种截然不同的声音：一种声音来自不是养殖户的人，他们希望能够获取新城建设的相关补偿；另一种就是渔民与养殖户，面对可能将失去的世代生计。

在这样的背景下，2010年7月，原苍南县大渔湾围垦指挥部指挥姜祝成“临危受命”，上任项目指挥。姜祝成在接受21世纪经济报道记者采访时坦言，作为苍南人对大渔湾是有感情的，内心十分不愿意看到大渔湾围垦项目的推进，但其被委任为项目指挥，推进项目乃是职责所在。

很快，在姜祝成及其项目团队的努力下，大渔湾围垦工程所有的准备工作很快就绪，前线指挥部即将选址完成，前后修改了7次的围垦项目标书也已经提交给了县长，就等着批复开始重新动工。

但也就在此时，苍南县的干部群体中开始出现了不少反对的声音。至2010年国庆节期间，温州市一位主要领导前往大渔湾时感慨“大渔湾这么美丽的海湾，围掉了太可惜”。不久之后，大渔湾围垦项目很快再次迎来暂停期。2012年3月，大渔湾围垦工程指挥部被撤销，姜祝成被调走，项目正式搁浅。

然而，围垦工程又在2013年得到重启。21世纪经济报道记者获悉，在当年的温州市和苍南县政府工作报告中都出现了“做好大渔湾前期工作”的相关指示内容。

同年9月，根据温州市的要求，苍南县成立海涂围垦工程建设指挥部，姜祝成被再次任命为大渔湾围垦项目的指挥。至2014年9月，国家海洋局的用海规划批复、省政府的海堤使用批复、矿产资源使用批复均已经完成，姜祝成的项目指挥部也拿到了围区各村的海域使用权证。

再次启动大渔湾围垦工程时，出乎意料的是，最强烈的反对声音来自于市里和县里一批领导干部。“我发现不同的意见越来越多了，有一次县里开会，一位正县级的退休领导开会前跟我聊，说县里的老同志都反对围垦。”姜祝成说。

在反对声逐渐增多的情况下，项目的推进工作再次搁置。2015年12月，姜祝成再次被调离了岗位，2016年6月撤销了指挥部。同年8月，在温州市召开的用海用地专题研讨会上，温州市一名主要领导在会上提出建立围填海项目退出机制，并提议苍南县暂停实施大渔湾围垦。

直至2017年11月22日，苍南县委、县政府经反复研究，最终决定放弃大渔湾围垦工程，保留原生态的自然海湾，给大渔湾近十年的人海之争画上了一个句号。

打造“最美黄金海岸线”

国家海洋局第二研究所研究员苏纪兰表示，过去各地方政府向海洋要GDP，围填海很容易就能够办得到。相比较而言，围填海的成本更低，而近海沿岸获得平整土地难度很高，在这种情况下，围填海就成为普遍现象，很多不需要围填海的地方也会去做。

而记者发现，大渔湾围垦工作从起初的决策到项目的终止，也始终都绕不开一本经济账。

2008年，大渔湾项目首次被批复的时候，决策者们更多的是从县域经济发展的角度出发，通过围垦增加土地资源储备，发展沿海产业带，促进渔民转产转业，加快农民脱贫致富。

据了解，大渔湾围垦工程在第一次被暂缓的背后，是彼时苍南县正同时上马两个围填海工程，分别是龙港镇的江南土工程和大渔湾围垦工程。

“当初温州市政府提出的项目暂缓决策，有考虑到苍南一个县的财政能力有限，集中精力搞好江南土，先暂停大渔湾围垦。”苍南县海洋与渔业局副局长高友杰说。

而2013年大渔湾的第二次重新启动时，这本背后的经济账开始更加清晰。首先便是大渔湾围垦的成本之高，远超想象。

姜祝成给记者算了一笔账，2013年围垦项目重新启动的时候，规划的6543米海堤施工费用经浙江省钱塘江管理局勘测设计院测算，就已经从起初的7亿元上涨至10多亿元。而这仅仅还只是“围”起来的费用，经项目指挥部工程科的测算结果，大渔湾围起来之后，“垦”地要花费的总额要超过90亿元，整体项目成本将超过百亿元。

“当时有一种主张围的观点是，大渔湾围垦可以搞造地指标，但经核算指标卖掉之后，也没有挣很多钱，钱都给工程队挣去了。”姜祝成称，除了项目成本，围区内3个镇14个村的民生补偿，转岗转业等问题，每一个背后都是一本不小经济账。

其次是政策上已经不允许。高友杰告诉记者，2008年大渔湾项目国家海洋局批复的是“养殖用地”，而要围垦后实现建造新城镇的“建设用地”，在后来的管控从严政策下是无法完成的。这意味着即使大渔湾的海堤围起来了，也没有办法进行填海造城。

如今，在新发展理念下，又一本新的经济账开始呈现在人们的眼前。

2015年10月，党的十八届五中全会明确，开展蓝色海湾整治行动。2016年，中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要提出，要实施蓝色海湾整治等四个海洋重大工程。

随后，在当年5月份，财政部和国家海洋局联合发布关于中央财政支持实施蓝色海湾整治行动的通知，中央财政对实施蓝色海湾整治行动的重点城市给予补助，补助资金总额：计划单列市4亿元，一般市、区（地市级）3亿元。

越来越多的城市加入到打造蓝色海湾的行列。与此同时，各地的旅游业开始兴起，多个地区也将“打造蓝色海湾，促进旅游业发展”作为目标。

比如，福建省福州市长乐区提出，努力推进岸线沙滩管护、整治与修复，致力打造生态文明示范区及核心滨海旅游区，塑造全国“蓝色海湾”典型示范区。青岛西海岸新区整治蓝色海湾，欲打造集生态共享、文化展示、旅游休闲以及产业升级于一体的世界级最美海湾。浙江也不甘落后，包括舟山市普陀区、温州洞头等地，纷纷加入到打造蓝色海湾的行列。

“下一步，我们对于大渔湾的建设要做好三个方面的工作。首先是建设蓝色海湾，打造最美的海岸线——苍南黄金海岸线。海岸线将统一做规划，包括大渔湾、沿浦湾两个湾在内，规划引领蓝色海湾的建设，禁止一切破坏海岸线的行为。同时，争取‘南红北柳’相关政策。”高友杰说。

高友杰表示，第二步是发展渔业和养殖业，以提高渔民收入，除了指导、规范渔民进行科学养殖外，今年还将帮助渔民拓宽销售市场；三是发展大渔湾休闲渔业和旅游观光产业。

目前，对于大渔湾建设，当地领导心中已经有了一本新的“经济账”。记者从苍南县相关规划部门了解到，新版大渔湾发展“蓝色海湾”的工程已经被提上日程，下一步大渔湾将在保留自然岸线的基础上，计划3年内投入3亿元用于基础设施、景观带和道路的修建，打造全域旅游。

*本文来源：21世纪经济报道，作者：卢常乐，原标题：《大渔湾围填海十年之争背后的“经济账”：从围垦造城到打造黄金海岸线》。