所谓政策，是国家政权机关通过整合和引导各方资源以达到某种目标所采取的若干措施。近年来，各级党委政府高度重视旅游业，出台了一系列支持旅游业发展的政策文件，这体现出旅游业在整个经济社会发展中的作用不断凸显，因而成为密集的政策领域。从国家层面看，2009年12月出台了《国务院关于加快发展旅游业的意见》、2013年2月出台了《国民旅游休闲纲要》、2013年4月出台了《中华人民共和国旅游法》、2014年8月出台了《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》。除此之外，在中央和国务院的许多文件中也比较频繁地提及旅游，比如2015年中央一号文件就大段讲到了乡村旅游和旅游扶贫等方面的内容。从地方层面看，31个省（区、市）都出台过推动旅游业发展的综合性政策文件，几乎所有的地级市和旅游业发展较好的县区也都出台过促进旅游业发展的综合性文件；除此之外，一些地方还根据自身旅游业发展的特点，出台过关于乡村旅游、文化旅游等方面的专项性政策文件。

总体上看，尽管旅游业发展的政策环境有了很大的改善，但是现有的政策措施还不足以支撑把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业这两大战略目标。特别是随着旅游业转型升级步伐加快，迫切需要顺势而为、有的放矢地制定相应的政策措施，以推动旅游业持续健康发展。具体而言，优化旅游政策可以考虑从以下几个方面入手。

一是从策略上，要依托重大战略和重大举措推动旅游政策。

可以说，战略层面的对接是旅游政策的关键所在。旅游业与经济、社会、文化、生态发展息息相关。一方面旅游业可以为国家和地方重大战略和举措做出独特的贡献；另一方面有关战略和举措的实施也为加快旅游业发展提供了重要的契机。一般而言，高层领导会根据当下发展中的突出问题，提出“牵一发而动全身”的重大战略设想。在现有体制下面，重大战略的提出有助于最大限度集聚各方面的资源，因而也为顺势推动出台相应旅游政策提供了重要的机遇；同时，结合重大战略和举措推动旅游政策也可以得到高层和相关部门的大力支持，进而减少协调具体政策的难度。

从相关实践看，凡是与重大战略和重大举措结合紧密的旅游政策措施，大都取得了比较好的效果。在国家层面，结合扩内需特别是扩消费的总体战略，旅游部门充分发挥旅游消费在扩内需中的独特作用，争取到了国务院为旅游业专门出台政策文件。结合国家扶贫攻坚的战略，旅游部门和扶贫部门一起出台政策措施，开展精准扶贫，把输血式扶贫转化为造血式扶贫，取得了较好的效果。结合国家“一带一路”战略实施，国家旅游局充分整合地方旅游部门力量，推出相应的政策举措，既充实和丰富了“一带一路”战略，同时也促进了“一带一路”旅游业的发展。在地方层面，这样的例子也很多。2011年，北京市委市政府提出了建设中国特色世界城市的战略目标。围绕这一战略，北京市旅游部门及时提出了打造世界一流旅游城市的思路，得到了北京市委市政府的高度认可，发展旅游业也因之成为中国特色世界城市建设目标的重要组成部分。在这一战略背景下，北京市委作出决定，将北京市旅游局升格为北京市旅游发展委员会，提高了旅游的统筹协调能力，同时还出台了一系列有利于旅游业发展的重大政策，推动北京旅游业迈上了一个崭新的台阶。2014年，浙江省委省政府提出培育七大万亿产业的重大战略，浙江旅游部门紧紧抓住这一机遇，推动浙江省人民政府出台了《关于加快培育旅游业成为万亿产业的实施意见》，为浙江旅游业发展营造了良好的政策氛围。

为了抓住重大战略和重大举措带来的相关机遇，旅游部门需要做不少艰苦细致的工作。首先要准确研判形势，要具有前瞻性，对一些重大问题应该做好储备性的研究。这样一旦各级党委政府推出重大战略时，才能“手中有粮，心中不慌”，“以不变应万变”。其次要在国家战略文件的制定中最大限度地体现旅游业的位置。从程序来说，一般是先由高层提出战略构想，然后再指定相关部门制定相应的战略措施。这就要求旅游部门主动参与其中，这样才有利于为旅游业更好地争取政策空间。比如，2014年在国家制定粤津闽自贸区政策方案时，旅游部门介入较早，相关措施中旅游开放的内容就体现得比较充分。再比如，2011年，国务院批准设立舟山群岛新区之后，舟山旅游委积极参与到新区规划编制中，使得旅游业成为舟山群岛新区发展的重要内容。此外，如果可能的情况下，还有必要在总体战略框架下，争取出台专项的旅游政策措施并纳入到总体战略之中。

二是从路径上，要结合旅游业不同属性确定不同的旅游政策取向。

随着旅游业的深入发展，其产业特征得到充分的体现。各级政府部门看到旅游业可以带来不菲的经济收益，可以在促进国民经济转方式、调结构中发挥重要作用，因而希望通过出台相关产业政策以推动旅游产业做大做强。但另一方面也应该看到，旅游已经融入到百姓的日常生活之中，已经成为大众生活的重要组成部分，甚至成为一种新民生，这意味着旅游的事业属性进一步凸显。而这种事业属性要求各级党委政府充分保障公民的旅游权利，同时加大投入为公民旅游提供各种便利。如果说旅游产业是各级政府的利益所在，那旅游事业则是各级政府的责任所在。

就产业政策而言，其目标主要是通过刺激旅游市场主体来扩大旅游经济规模。许多地方的旅游政策文件中都有支持旅游市场主体发展的政策措施。比如，对旅行社接待境外游客进行奖励，对创建A级景区、发展乡村旅游区点进行财政补贴；还有的地方通过财政贴息等方式帮助旅游企业降低融资成本。但应该看到，从本质上讲，产业政策实质是一种政府主导和部分替代市场的资源配置方式。在经济发展的特定阶段，政府以产业政策支持旅游业发展存在一定的合理性；但从发展趋势看，随着市场经济体制的不断完善，单纯的产业政策将会逐步收缩。此外，从中央改革的方向看，通过简单化的财税或者土地“政策洼地”来支持产业不是未来的发展方向，其作用也会逐渐减弱。当然也应该看到，相较于其他产业，旅游业有自身的特殊性。比如，旅游投资有一定的前导性，通过旅游投资可以有效带动周边经济社会发展，但是前期投资的风险很大程度上要由开发商承担；此外，旅游业发展有很大的正外部性，但多数旅游项目投资大而且回收期长。如果缺少足够的政策支持措施，不利于改善旅游产品的供给。尽管旅游产业政策还有存在的必要，但未来也应该尽量避免直接针对某个旅游企业的支持措施，而应该公平地支持每一个旅游企业。

发展旅游事业，其政策取向是保障游客的基本权益，为开展旅游活动营造一个良好的外部环境。旅游事业注重的是公益性和公共性，强调社会旅游功能的完善，这就特别需要通过相应政策来体现政府的作用。从未来的走向看，以完善旅游公共服务为主体的旅游事业支持政策应该成为各级政府关注的重点。特别是在一些经济发达的地区，有责任在旅游事业政策方面走在全国的前列。

需要注意的是，旅游的事业和产业属性经常交织在一起，并不像文化和体育的产业和事业属性分得那么清晰。因此未来的旅游政策在很大程度上还要兼顾产业和属性两方面的特征，同时还需要通过有效的政策设计来实现旅游产业和旅游事业的共同发展、共同促进。

三是从内容上，要从扩大需求和改善供给两个角度制定旅游政策。

旅游业的发展离不开从需求入手的“拉”，也需要从供给入手的“推”，也只有双管齐下，同时发力，才能促进旅游业又好又快的发展。

扩大旅游需求主要的立足点在于尽可能释放旅游消费潜力。大体而言，旅游消费增长的首要条件在于“有钱”和“有闲”。“有钱”取决于经济发展和城乡居民收入的增长，不在旅游政策范畴之内，因此扩大旅游需求，很大程度要在增加闲暇时间上做文章。

《劳动法》规定：“国家实行带薪年休假制度。劳动者连续工作一年以上的，享受带薪年休假。”国务院及人力资源和社会保障部于2007年和2008年先后出台了《职工带薪休假条例》、《企业职工带薪年休假实施办法》、《机关事业单位工作人员带薪年休假实施办法》，对实施带薪年休假制度作出了具体规定。根据国际调查公司的一项调查显示，我国职工带薪年休假平均10天的总天数在被调查的62个国家和地区中排名第60位，仅高于泰国（6天）和菲律宾（5天）。可见未来随着经济社会发展，带薪年休假还有增长的空间。不过鉴于现有的带薪年休假制度并没有得到很好落实，更为迫切的是出台更具操作性的政策，让更多职工的休假时间得到保障，而这对旅游业发展也具有重要作用。

除了国家层面推动带薪休假政策落实之外，一些地方也在结合自身实际制定更具体的政策措施，近年来，山东等地针对机关事业单位人群出台的更具操作性和更具约束力的带薪休假政策就取得了较好的成效。带薪休假为旅游消费提供了可能，而旅游宣传推广以及旅游市场秩序治理则有助于强化国内外游客的旅游消费意愿，将旅游消费意愿转化成旅游消费行为。

旅游目的地的宣传促销从某种意义上讲也是一种旅游公共服务，同时也是旅游部门重要的职能之一。为争夺国际旅游客源，全世界各个国家都投入了很大的人力和财力开展旅游宣传推广。相较而言，中国的旅游宣传推广经费总体偏少，而且旅游宣传推广在整个国家对外宣传中的位置还不突出，这都需要通过政策的调整予以改善。对地方来说，近年来旅游目的地形象宣传大为强化，但是还缺少将旅游目的地宣传和旅游产品宣传有机衔接的政策措施，这也是未来各地需要优化的领域。

如果说带薪休假和旅游宣传推广是从促进入手来扩大旅游消费的话，旅游市场秩序治理则是从规范入手让游客敢消费、愿消费、放心消费。旅游市场秩序问题是困扰我国旅游业发展的大问题，因此理应成为旅游政策关注的重点。具体而言，其政策方向在于以旅游目的地为重点，由地方政府牵头，整合包括旅游部门在内的各个部门的治理整顿政策，让旅游消费的各个环节变得更加透明，让游客的消费权益得到充分的保障。

与旅游需求相对应的是，旅游供给也是旅游业发展的关键所在。按照经济学供给学派的理论，供给本身就可以创造出新的需求。从中国旅游业发展的实际看，旅游供给与游客日益增长、丰富多样的旅游需求并不匹配，这也一定程度上制约了旅游业规模的扩大。特别是相较于人次和消费火爆的出境游市场，国内游的发展速度还显得不够快，这也从另一个侧面说明我国的旅游供给存在不少问题。

旅游供给是各地关注的重点，因为各个旅游目的地都希望通过增加旅游投资，增强自身的旅游吸引力，进而在旅游竞争中处于领先地位。正因为如此，许多地方的旅游政策文件中都有不少改善旅游供给的措施。需要注意的是，目前在增加旅游供给方面不同程度存在“一哄而上”的问题，而政府在引导旅游业发展的时候也缺少一定的标准和把控，“捡到锅里都是菜”。这就需要在科学分析旅游目的地资源禀赋和发展特征的基础上，确定其需要重要发展的业态和产品。对符合方向的旅游项目，在政策上予以支持；对不符合方向的，在政策上予以限制。

除了旅游产品的供给之外，旅游目的地旅游公共服务设施、旅游公共服务信息的供给同样重要。随着旅游活动范围的扩大，旅游已不仅仅局限于单一的旅游景区景点，此外，游客对一个旅游目的地的感受、体验与评价实际上远远不限于某一个旅游景区，因此要提高游客的满意程度，离不开旅游公共服务的供给与保障。总之，只有通过有效的旅游政策将政府的公共投入和企业的市场投入有机衔接起来，才能真正提高旅游目的地的竞争力。

四是从方式上，要结合旅游业自身的发展需要推动相关领域形成促进旅游业发展的政策体系。

旅游业具有很强的综合性，单靠一个部门的政策很难促进旅游业的发展，因此需要各个部门从各个角度出台支持旅游业的政策。此外，尽管旅游部门牵头推动旅游业发展，但是旅游部门自身掌握的旅游政策并不多，迫切需要整合相关部门的政策资源，形成促进旅游业发展的合力。

具体来说，首先，需要争取新增政策支持旅游业发展。比如财政政策，早在本世纪初，通过国家财政资金支持旅游公路等基础设施建设对改善旅游基础设施条件发挥了积极作用；而近年来一些地方随着对旅游业重视程度的提高，财政对旅游业发展的支持也明显加大。像2013年广西财政就增加了3亿元作为旅游发展专项资金；云南省提出旅游发展资金在现有每年2亿元的基础上，每年再增加1亿元，到2017年达到7亿元。再比如签证政策，近年来我国通过与有关国家实施相互免签政策，在一些重点旅游城市实施72小时过境免签政策等，为入境旅游发展提供了更多便利。随着我国开放程度提高，未来签证政策应该更加宽松和便利。

其次，需要争取相关部门通过调整现有的政策规定，以适应旅游业快速发展的需要。比如，过去我们的城市建设主要是为当地居民生产和生活服务，对游客的各类旅游需求考虑不足。在现行的《城乡规划法》中没有为游客需求空间和旅游产业空间留出相应的位置。像北京的延庆，常住人口30多万，但是一年接待的游客数量近2000万，由于在规划上没有为旅游厕所、旅游咨询中心、旅游道路等旅游公共设施预留出足够空间，极大影响了游客的舒适度和满意度。再比如，为防止土地资源浪费，保护耕地，国土部门出台了一系列促进土地有效利用的政策，但有些政策却对旅游业的科学发展造成了制约，使得一些符合地方经济发展需要的旅游项目难以落地。此外，现有的规定对城乡居民利用自有住宅经营旅游活动存在诸多限制，但是在旅游业的现实发展中，像“四合院”、农家院这类旅游产品又受到游客的广泛欢迎。对于这些问题，都需要通过政策调整加以完善。

再次，需要以旅游为工作平台，形成政策汇集，以达到不同的发展目标。比如，旅游部门有发展旅游业的需求，各个旅游资源管理部门有推动资源合理利用的需求，这就需要通过政策叠加形成工作汇集点。像这些年旅游部门与文化部门、农业部门、林业部门等共同出台推动文化旅游、乡村旅游、森林旅游发展的政策都是这方面的例子。

对旅游部门而言，要推动旅游政策体系的形成，除了加强旅游政策需求的研究之外，更要花很大力气研究与旅游业相关各领域的政策，否则很容易陷入“自说自话”。像旅游用地政策，不能简单地说需要国土部门多给土地指标进行支持，因为各行各业都有多要土地指标的冲动，但“僧多粥少”，不可能都得到满足。因此，这就要求旅游部门从现行的土地政策和规定入手，寻找旅游业可资转化借用的政策措施。同时，旅游部门还应该加强与相关政策部门的沟通协调，让更多旅游政策需求转化成实实在在的政策措施。

五是从布局上，要通过差别化的政策措施支持重点区域旅游业发展。

尽管全国各地都在发展旅游业，一些地区甚至提出了全域旅游的发展思路，尽管各种资源都可以为旅游业所用，变成可供消费的旅游产品，但客观来说，在不同层级的国土空间布局中，肯定有一些旅游资源条件好，旅游业发展潜力大、旅游业在整个经济发展中居于主导地位的区域成为旅游业发展的重点区域。对这些区域除了推行普适性的旅游政策之外，有必要制定一些特殊的旅游政策以促进当地旅游业的加快发展。需要说明的是，这些特殊旅游政策不是简单的“格外开恩”，而是从区域发展定位做出的特殊政策安排；同时也是对这些区域放弃发展其他产业的一种补偿。目前全国许多区域由于有很重的生态保护任务，可供选择发展的产业很少，在这种情况下给予发展旅游业的政策倾斜也理所应当。

从全国范围看，像海南省就被赋予了建设国际旅游岛的国家战略，正因为如此，国务院特别给予了其国人离岛免税的特殊旅游政策。对这样的政策，就只能是“吃偏饭”，不太可能对各个地方都适用。而在党的十八届三中全会决定中也提到，为促进沿边地区开发开放，就明确提出可以在旅游方面实行特殊的方式和政策。此外，像1992年，国务院决定在条件成熟的地方试办国家旅游度假区，鼓励外国和台湾、香港澳门地区的企业、个人投资开发旅游设施和经营旅游项目，并对其实行优惠政策，体现的也同样是这种思路。从各地实践看，这样的例子也很多。成都为促进重点区域旅游业发展，将占其国土面积一半的龙门山和龙泉山生态旅游区作为旅游业发展的主战场，在政策上予以大力支持。秦皇岛为用好滨海旅游资源，重新整合出400多平方公里的北戴河新区，为其形成以旅游业为主导的产业结构进行政策支持。

当前，我国正处于旅游业快速发展的关键阶段，从大尺度看，需要建设形成一批具有国际水平的重要旅游目的地；从小尺度看，需要满足城乡居民日常的旅游度假需求，在区域性布局上形成一批环境优美、旅游功能完备的旅游小镇、旅游乡村。而对这些区域，都需要采取有针对性的旅游政策予以扶持。

总之，优化旅游政策是一项系统工程，只有从不同方面予以考虑，多管齐下，才能真正实现旅游政策的突破与创新，为旅游业发展提供坚实的政策保障。